本文是2014年6月14日在京召开的【新供给2049战略圆桌】第1期“中国改革开放以来发展的经济学解释”研讨会主题演讲之一。演讲者是中国新供给经济学50人论坛成员、国家行政学院经济学部教授、博士生导师冯俏彬。本文仅代表作者观点，与所供职单位无关。

　　

　　新供给经济学的一个重要主张是：为了推动经济长期稳定发展，以及中华民族的复兴，要从供给侧提供一系列制度安排来促成我们想要达到的结果。在这个过程当中，新供给经济学主要主张是制度供给、制度安排方面。在国家层面的制度供给中，这是一个非常复杂的命题。著名经济学家舒尔茨曾经说，所有的制度都是对经济生活中已经存在的需求的回应。这个话还可以再拓展些，不仅是经济生活中存在的需求，而是对我们整个经济社会中存在的需求一个回应。

　　

　　“营改增”启动于2012年，现在已经在全国推开，2015年基本上要完成“营改增”。“营改增”的基本效应，当然是减税、是推动服务业发展，对此各界都很肯定。但是与此同时，“营改增”在财政收入方面的一个重要的变化就是具有强烈的减收效果。我看到过财政部、国税总局发布的一个材料，2013年“营改增”减税达到1400亿左右，估计到2015年“营改增”全面完成以后，减税效果会更加明显。

　　

　　这实际上对于地方财政收入体系的重构提供了一个新的需求，要在地方财政收入体系建设上进行一些新的思考并做出相应的制度安排。

　　

　　对于这个问题，要厘清一个基本前提，就是上面讲的所谓供给新的制度时所要达到的目标问题。现在，这个制度设计的目标较多地表述为“事权和支出责任相匹配”，可是依我个人的理解，总觉得这个表述还没有完全到位，特别是其中所涉及到的地方政府在整个国家治理中的重要性、以及地方治理所需要的一些关键要素，没有完全表述出来。但是现在有关方面是按照这样一个目标来设计地方政府收入体系的。

　　

　　关于地方事权范围的调整。十八届三中全会以后，事权划分方面有了中央事权，地方事权和共享事权的提法，现在各方面要求要进一步细化，形成详细的清单。把这个清单往具体做的时候，我觉得还是非常难的，因为这里面有大量交叉的问题。所谓的共享事权，准确说应该是共同事权，而这恰恰是市场化进程展开以后、城镇化推进以后特别具体和特别复杂的方面，同时也是我们从研究角度上特别关注的方面。当前可做、且已形成财政部工作重点的方面是提高中央财政支出占全国财政支出的比例，从目前的15%调高到30%左右。另外还要认识到，在我国单一制的背景下，中央和地方的事权很难清晰划分开来，即使给出了详细的事权清单以后，实际上还有大量的事务要由中央委托给地方办理，否则就存在中央和地方整个机构大幅度的重构，而这是很难完成的一个任务。因此，在以后的事权当中肯定有一块是委托事权，这个委托事权长期以来就有、但现在需要重塑其中管理流程，这也是一个非常大的任务。

　　

　　“营改增”的客观效果是减税，对地方财政的影响很大。目前在过渡期间，“营改增”部分的收入还是由地方政府持有，但是所有人都意识到，“营改增”一旦完成、进入增值税体系以后，就没有可能再单独拿出一块不参加现在的分享体制，势必以后还是要进入分享。由于营业税通常占到地方财政收入1/3以上，因此对地方财政的影响就十分剧烈。大家现在都非常关心这个问题，纷纷提出了许多对策。我看到的有两个方面，一是从短期策略入手改革现行的共享税制，我在这边列了四个建议，这四个建议实际上是降序排列，即中央和地方之间分享的程度是逐渐往下降的。比较直截了当的方式就是提高地方分成的比例，有人就建议在增值税的分享当中，由现在的75：25调整到70：30，所得税由60：40调整到50：50，但问题的关键不是调整的具体比例，这可以通过数据进行测算，核心的问题是调整共享税要达到的目标到底是什么。如果我们现在还是用共享税将中央和地方牢牢绑在一起，就意味着通过增值税形成的、在地方政府经济增长和自身财税收入之间过于密切的关联不能打破。在这个角度上，应当争取到一定的时候减少直至取消增值税共享，以切开地方政府经济增长和财税收入之间的密切关联。切开以后，地方财政收入从什么地方来？我们提出的建议是规范一般转移支付、主要通过一般转移支付来解决。对此有人存有疑问，有没有必要一定要先将财政资金集中到中央、再分配到地方来解决地方政府的财政收入问题？实际上，一旦了解中国政治治理的实际情况，这样做还是十分必要的。因此，改革共享税的核心问题就是要在多大的程度上弱化地方政府的经济增长趋向和它的财税之间的关联度这样一个问题，而对这个问题的具体把握取决于很多具体的条件和因素。

　　

　　从中长期的角度，地方财政收由四个部分组成的，就是我们平常讲的税、费、利、债。毫无疑问，地方税是地方财政收入未来的主体部分，有关部门、有关领导反复讲要加快建设地方税体系。但是，在这个表上所列出来的各个地方税，无论哪一个建起来都挺困难，比如各界广泛关注的房地产税，据说已进入了立法程序，但是有专家反复提示，即使进入立法程序，距离最后完成立法也还有一个比较漫长的过程。其它税种，如资源税、环境税或者改消费税为零售税，在把它们变为现实的地方收入时，都有一个漫长的过程。所以，对于地方财政来讲，以建设地方税来解决“营改增”以后的财政收支缺口实际上是“远水不解近渴”。当然从长远来看，地方税体系的构建势在必行。地方税建设中，除了关注能够产生足够收入的地方税种之外，地方政府特别关心的问题是要赋予地方政府一定的税权，这个问题过去曾长期被讨论，但是总体而言地方政府的税权是比较弱，而且越来越弱。在重新构建地方税体系的过程中，落实地方税权这个命题需要重新提上议事日程。

　　

　　在地方财政收入中的第二个是债务收入。对于债务收入，关心的人很多，讨论热度也很高。对此，我的基本判断是，一是要尽力化解存量债务，各方面正在讨论很多具体的办法，二是要出台规范的地方债务管理办法。一个规范的地方债务管理办法应该是什么样子的？我认为它的基本取向是“制度约束+市场约束”相结合的形式，一方面是通过行政制度、政府管理制度加以规范，另一方面通过一定市场机制进行约束。这方面有很多具体的内容，而且已经有了一些很好的进展，比如有的地方政府开始自主发债、有的地方政府引入了国债发行过程中通过市场化机制来选择承销商，昨天我还看到有一些地方已经出台了对地方债进行评级的这样一些相应的规定。所以，这方面目前看起来有些制度正在陆续出台，但是我还是希望一个比较全面的、综合性的地方债务管理制度能够尽快出台。

　　

　　除了税和债，对地方财政来讲还有哪些收入可以挖掘？一是来自于国有资产方面的收益，二是少量的行政事业单位收费，三是各类政府性基金。作为这一类的财政收入，都应当纳入到统一的、全口径管理的框架之下。这就使地方政府的财政收入体系既有作为主体的税，也有起补充作用的债、费、利等，形成一个完整的体系。

　　

　　总之，“营改增”实际上是提出了一个要重新构造地方财政收入体系的这样一个制度供给方面的需求，需要准确识别这样的需求。但是，即使有明确的需求之后，要设定一个回应需求、供给相应制度的总体目标，仍然是十分困难，更何况总体目标之下尚有很多小一些的、但相互之间可能存在冲突的目标。如何应对这些问题，是供给新制度的过程中所必须要面对的一个难题。更重要的是，制度运行有诸多关键环节和关键点，对这些关键环节和关键点能不能把握住，对其运行的效果能不能有一个前瞻性的预知并在制度设计过程中充分考虑，都是十分复杂的命题。这也表明，新供给经济学派在实现自己的政策主张方面，任重而道远。