2016年1月31日，由华夏新供给经济学研究院、中国新供给经济学50人论坛及中国养老金融50人论坛主办的“新供给经济学50人论坛2016年年会”在郑州隆重召开。本次年会的主题是“着力供给侧改革 引领十三五新发展”。
南开大学经济学院教授、博士生导师马蔡琛从收、支、平、管四方面剖析了大国财政视野中的现代预算制度改革。马蔡琛称财政是国家治理的基础，现阶段财政预算支出仍需加强控制，但是要注重控制的成本效益分析，三公经费比较人均更合理，新预算法取消复式预算未必是进步。年度预算平衡准则不能轻言放弃，尤其是政府的运行性支出不允许出现赤字。
演讲实录如下：
各位领导，各位专家，大家中午好。非常感谢主办方给我这样一个机会，来向大家交流学习。参加这个会议非常惶恐，尤其在河南这个地方，应该说无数前辈名人在这里留下过足迹，做过很多非常精辟的讲学。
我本人研究财政问题，就财政来说更多的是研究预算问题，这些年来我也越来越想到纳容若有一句诗，“人生若只如初见”，对预算越来越有如初见的感觉。财政学可以说是门艺术，有四门功课，讲究收、支、平、管，我们也想循着这个思路简单的做一个汇报。
就财政收入而言，税制的演化和文明的演化之间，呈现大致这样一种规律。早期农业社会的时候，那个时候因为生产力水平比较低，我们只能是原始的人头税、土地税。工业革命的时候，随着社会化大生产的分工越来越细化，就产生了现代间接税，以增值税为代表，针对不同社会分工环节，核定增值额，加以课税。我们整个财政收入的汲取体系，是基于工业革命时代以流转税为主的税收收入结构。自30多年前阿尔文·托夫勒提出第三次浪潮以来，我们进入了后工业化时代。在后工业化时代，各种收入的汲取方式发生了很多变化，传统的流转环节越来越不清晰，增值额也往往难以核定。这个时候我们就只能转到一种以所得税为代表的现代直接税体系。但是，这是一个很漫长的过程，实际上整个财政问题就在于，我们依托的是一个产业革命时期的税制，但面对的是一个包括互联网金融等后工业革命时代的新兴产业形态，内生的就产生了一种不匹配。我们虽然提出建立流转税和所得税双主体的结构。但据财政部发布的2015年1-11月份财政收入的统计数据计算，所得税的占比只有30%左右，应该是远远低于所得税成为一个主体税种的预期值。
今天很多专家讲的都是金融问题，我想起20多年前小平同志在视察上海的时候，曾经说过“金融是现代经济”的核心，今天我们又提出“财政是国家治理”的基础，这样就构成了一副对联，上联是：金融是现代经济的核心，下联是：财政是国家治理的基础，结合今天在中原大地上举办此次盛会，我建议横披应该叫“中原突围”。70年前，我们就是在这个地方通过中原突围历经艰苦奋斗，取得了中国人民解放战争的胜利，今天也同样有信心，通过财政金融的双突围，取得中国改革开放的成功。
我发言的题目叫“大国财政”中有的提法，像中国这种单一制大国世界上并不多，单一制更多的是一个总分公司的构架，而联邦制是一个母子公司的构架，在国家治理层面上，国际经验的借鉴意义比较小。西方国家治理的这套模式产生在欧洲，而欧洲大多是小国，小国经验是不适合大国的。大约两千年前，司马迁在谈《司马兵法》时就曾经说过，“若夫穰苴，去去为小国行师，何暇及《司马兵法》之揖让乎”。所谓小国行师，何言兵法这个值得我们思考。
关于预算支出，我个人提出过一个“两步走”的理论假说，第一步是控制为主，绩效导向；第二步是绩效为主，结果导向。二者是有逻辑顺序的。对于三公经费也好，对于各部门的支出管理也好，我们提出了加强控制。加强控制是没有问题的，但更要注意，这里面有一个误区，我们有时候误以为，通过加强控制最终一定能提升绩效，实际上控制与绩效之间往往是一个鱼和熊掌的关系，往往要想提高绩效是以放松控制为前提的，如果要想让一个主体对绩效结果负责，就需要放松管制，给予较多的自主权去实现目标结果。换句话说，加强控制是有成本的。控制往往以丧失绩效为代价的。所以，我们不能单纯认为简单地加强对资金合规性的管控，就能提高绩效。当然我们现阶段是需要加强控制，但要注重控制的成本效益分析。
关于三公经费的问题，我只说一点，三公经费的各部门排行榜，这几年，国家税务总局和海关总署一直排名在全国前两位。但这里有一个问题，国家税务总局是全国垂直管理的，按照20世纪90年代的编制规定是40多万人，海关总署也是全国垂直管理的。40多万人的三公经费全国第一，是比较正常。我觉得“人均三公经费“才是更有可比性的。
2014年通过的《中华人民共和国预算法》修正案中，删除了除了原预算发的26条。26条就是复式预算的规定，也就是新预算法中取消了复式预算的管理模式，复式预算包括两块，一是经常性预算政府人吃马喂的运行性成本，二是发展性预算或叫做投资性预算，投资性预算主要指投资期和收益获取时期均较长的资本性支出。这种区别是很有意义的，这样我们就更容易的看到一年十几万亿的财政支出，有多少是用于政府的运行成本，有多少是修桥补路运行项目建设，而这恰恰是老百姓也好，经济分析也好，最重要的一个。我们需要降的是政府运行成本，但是把复式预算的模式取消以后，将政府的运行成本和修桥补路打包在一起说，这未必是一个进步。这可能是我个人的一点思考。
收支说过了，下面说平，什么叫跨年度预算平衡机制，这是全面深化财税改革诸举措中，唯一的一个没有做出明确名词解释的概念，从来没有一个明确的说法什么叫跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制希望以经济周期代替年度平衡，实现反周期财政政策，但有一个问题，既然想在一个周期内平衡其假设前提就是一个经济的周期是对称的，现实中往往和股市一样，很漫长的经济衰退以后才迎来经济繁荣，是非对称性的。美国上世纪50年代采用标准的周期性预算平衡准则，结果导致长达到多数年的艾森豪威尔停滞。另外，官员的道德风险问题，每一任地方官员都会说当前是经济衰退，最后就会导致赤字财政。所以，年度预算平衡准则不能轻言放弃，尤其对政府的运行性支出是不允许出现赤字的。
从发展来看，从横向上需要重归复式预算。运行性的经常性预算一定要坚持年度平衡，不能靠举债来维持运行，对政府投资性预算允许考虑跨年度预算平衡，因为有一些大的工程项目。纵向看，在央地之间不能笼统地说都要实行跨年度平衡。对于中央和省级预算允许采用跨年度，对市县乡三级谈不上跨年度平衡，必须坚持年度平衡。至少按照新加坡的经验，做到任期内平衡。当几年市长在个别年份出了赤字是可以的，但是任期内整体预算必须平衡，不能给下一任留下赤字包袱，否则我们就会走到赤字财政上。
农业社会是量入为出的预算管理原则，因为社会剩余产品有限。工业革命以后，社会生产力高度发展，这种情况下如果还是“能取得多少收入就用于多少支出”，就会出现政府的规模不适当，这个时候我们应该采用“以支定收”的原则，从而明确政府和市场的边界，约束政府规模的过度扩张，从而打开供给侧改革的全面减税空间。
最后两句话讲一下河南方略，河南焦作的经验是值得借鉴的，有很多亮点。因时间关系我就不展开了。
两年多以前，我在新供给经济学50人论坛成立的时候，做过一个主题发言，最后一句话是“祝福中国政府预算改革的未来”。两年多过去了，世事已经沧海桑田，相信在座的诸位都感同身受。今天我想说的也还是这句话，祝福中国政府预算改革的未来！谢谢大家！
