2019年，我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备。对此，国务院总理李克强在十三届全国人大二次会上指出，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，确保经济运行在合理区间。笔者认为，今年的政府工作报告中积极的财政政策主要有以下三大看点。

一是赤字率相对温和。报告指出，

2019年我国财政赤字率拟按2.8%安排，绝对数值为2.76万亿元，其中，中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。相对而言，这一数字低于3%的社会预期。

笔者认为，这可能有以下几个方面原因。一是各方面已达成了2019年将是一个风险之年的共识，因此政策上既要为看得到的风险做好准备，也要为那些看不到的风险留下空间。赤字率低于3%，一方面可以向全社会传达政府对于大局“成竹在胸”地稳稳掌控，主动为不确定性较大的2019年注入适当的确定性，从而达到稳定情绪、明确预期的目的；另一方面也为那些未及预料的风险留下政策余地，一旦真有变化发生，政府手中还有足够的“余粮”。二是与我国赤字率的口径有关，我国现行赤字率是按一般公共预算收支作为基数计算，表明的是政府常规收支之间的缺口。但我国财政是“四本账”，在一般公共预算之外还有政府性基金预算、社保预算和国有资本经营预算，其中政府性基金预算中，地方政府有一大块可用财力。报告中提到，今年将安排的地方政府专项债券为2.15万亿元，即为其中之一。换言之，“积极的财政政策要加力提效”并不只体现在赤字率上，而需要更加综合全面地看待。

二是减税降费力度出乎社会预期。

报告指出，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，保持6%一档的税率不变。这样，以后我国增值税的税率就将是13%、9%、6%三档。以前我国增值税的普遍税率是17%，低税率是13%，也就是说，这次改革后我国增值税普通税率的水平相当于以前的低税率。如果再从另一组数字来看，就可以进一步了解其含义。2018年，我国增值税的税收共61529亿元，相当于一个百分点对应着3845亿元的税收收入。下调三个百分点，仅此一项就相当于减税11536亿元。

但数量还只是减税降费效应的一个方面，我们在此前的研究中曾多次指出，随着国内外经济形势的变化，减税降费正在进入2.0版本，相对于1.0版本，要从数量到质量，更加看重税收制度的完善和优化，以创造更加“公平、中性、较低税率”的大环境，这样才能提升我国的营商环境的质量与水平，从而为广大市场主体创造更好的生产经营环境。政府工作报告中关于增值税的改革内容，正是向这个方向上迈出重要一步。

在报告中，对以前各方面谈论得比较多的增值税税率从“三档并两档”，报告并没有完全体现。但笔者认为，这恰好表明了政府力图向全社会传递出减税降费的完整信号。一般而言，两档增值税的标准结构就是“普通税率+低税率”，即取消6%这一档而保留13%、9%这两档。这就意味着营改增之后主要适用6%征收率的服务业，税率要调高到9%，即使通过增加抵扣项之类的措施把实质性负担降下来，但名义税率仍然上升了，这就与本次政府工作报告努力传达的“大规模减税降费”的政策信号相冲突。在这种情况下，维持6%的这一档税率，不急于将其归于两档，以后再待机而动，应当说是一个十分冷静明智的选择。

除了增值税率大幅降低之外，今年还将明显降低企业社保缴费负担。具体而言，是将现在城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调至16%。2018年，我国的城镇职工基本养老保险收入共计50144亿元，以多数地区19%的养老费率框算，每个百分点对应的收入是2639亿元，下调三个百分点最多可减少养老保险支出7917亿元。这当然也是实实在在地降低了企业负担。相对于学界此前的研究，我国现行的社保费率为39.25%，因此，这次社保降费率力度虽然不小，但仍然属于阶段性成果，未来还有下调空间。

报告指出“将继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策”，也表明了社保降费未来还有空间。笔者认为，这一点很可能是需要在社保降费率和社保制度“大改”方面寻求一个暂时的平衡点。目前，我国社保的基本格局仍然是以省级统筹为主，数万亿元的社保收入尚不能汇入全国性的资金池中，这种“九龙治水”的格局在相当大的程度上束缚住了社保降费率的手脚。本着“先立后破、不立不破”的原则，今年先将基本养老保险的费率下调三个百分点，以后再加快推进我国社保制度走向全国统筹，同时再逐步下调费率。笔者以为，可以给出一个改革时间表来，以形成明确的社会预期。我们看到，政府工作报告中已给出了对应的解决方案，即加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。这是基于我国社保的现实情况而作出的理性选择。

今年政府工作报告拿出的减税降费红包十分“有料”，令社会惊喜。仅增值税和社保两项，合计的减税效果基本达到了报告中“2019年减税2万亿元”的目标。如果我们把眼光放得长一些，结合去年将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策并由科技型中小企业扩大至所有企业、降低1585个税目的进口关税、提高部分现行货物的出口退税率等政策，加之今年1月9日的国务院常务会议推出大幅放宽可享受所得税优惠的小型微利企业标准的政策，将增值税起征点由月销售额3万元提到10万元，以及今年以来31个省区市全部顶格减征“六税两费”的情况，那么预计2019年实际减税效果很有可能超出2万亿元。这与过去三年每年1万亿元的减税降费规模相比，整整翻了一倍。当然更重要的是税收制度的优化、企业成本实实在在的降低与企业家信心的有力提振。

三是房地产税立法有望加快。大规模减税降费的另一方面，是2019年各级财政将面临巨大的收支压力，地方财政尤甚。报告指出，要“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”。与去年政府工作报告中“稳妥推进房地产税立法”的表述相比，一字之差，含义迥异。这表明，各方面讨论了长达十几年的房地产税，今年可能将会进入立法程序。自2016年实施供给侧结构性改革以来，我国房地产市场进入了新一轮的宏观调控周期。这几年的商品房存量库存已经显著下降，房地产价格目前处于比较稳定的时期，这都为房地产税的出台创造了良好的外部条件。更重要的是，目前各方面对“房子是用来住的，不是用来炒的”这一观念已经深入人心，这也为出台房地产税提供了相对较好的舆论环境。只要宏观经济的大环境不发生重大变化，房地产税在各方面的综合努力下，有望于今年迈出实质性步伐，完成十几年的漫漫“长征”。

总之，今年政府工作报告以非凡的决心、准确的数字、扎实的行动向全社会传递出了明确的信号：面对国内外复杂的经济环境，党中央国务院有决心、有能力带领全国人民，上下同行，众志成城，共同顶住经济下行的压力，为全面建成小康社会和庆祝中华人民共和国成立70周年交出一份满意的答卷。

［作者系中央党校（国家行政学院）经济学部教授、博士生导师］