【现实政策问题研讨】宋立根：推进高等教育独立学院转设的建议
发布时间：2020-09-02 11:22:25作者：宋立根来源：浏览：
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独立学院作为高等教育大众化背景下产生的一种办学模式，为我国扩大高等教育资源供给、培养急需应用型人才、优化高等教育区域布局、促进高等教育发展做出了重要贡献。5月15日，教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》独立学院转设，应该说是一场化学反应，它涉及一连串要素综合作用和社会反应，需要慎之又慎。
一、独立学院的定义。根据2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，“独立学院”专指由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级学院，申请者应为普通本科高校，合作者可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其它有合作能力的机构。试办独立学院要一律采用民办机制。
意见明确指出，试办独立学院一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源，二要有利于高等教育资源的不断扩大。在今后相当长时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校暂不要试办独立学院。不允许以各种变相形式，把高职（大专）学校改办为独立学院。
独立学院，如根据中华人民共和国教育部2008年颁布的《独立学院设置与管理办法》，是指“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。独立学院实质上是2003年经教育部规范后的公有民办或公私合作举办的二级学院。
二、2020年教育部办公厅通知明确独立学院转设路径
“针对不同区域、不同类型、不同模式的独立学院，坚持实事求是，探索适合的转设路径。
(一)转为民办。办学协议完善，办学主体间权利义务划分清晰，办学条件达到本科高校设置标准的独立学院，可转设为独立设置的民办普通本科高校。(二)转为公办。无社会举办方(指由公办高校单独举办， 公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学 校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办，下同)或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校。(三)终止办学。已停止招生，或由于各种原因无法完成转设，或举办者主动提出且条件具备的，终止办学，撤销建制。鼓励各地积极创新，可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设，也可因地制宜提出其他形式合法合规的转设路径，经教育部同意后实施。对于无社会举办方的独立学院(即所谓的“校中校”)，如转为民办普通本科高校，须明确非营利性，可由地方政府设立教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者，也可探索无举办者办学。不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人，本方案发布之日前，已签订举办者变更协议并实际履行的(已征地建设、资金已足额到位)，由省级教育行政部门报教育部履行举办者变更核准程序，其余自本方案发布之日起全面停止”。
从依法治国角度分析，对于是否应该排除其他社会组织和个人，应当遵循国家上位法规定，2016年11月，全国人大修改了《中华人民共和国民办教育促进法》为促进民办教育健康发展提供了法律保障，构建公办民办教育共同发展的办学格局，明确规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”；“ 民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”。可以看出，教育部办公厅通知明显违反了《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》规定，采取了排除法方式，对参与独立学院转设的国内民办教育企业加以排除，显然不符合国家相关教育法律，与以前执行独立学院转设政策的连续性形成脱节。应注意，衡量我国教育政策和制度改革成功与否的标志之一，是能否让民办学校得到发展，能否让区域的教育格局得到结构性优化。
从以往独立学院转设到民办教育集团的全国情况分析，假设现在“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”，便是有关部门对之前支持民办教育政策踩了“急刹车”，就会导致执行政策的连续性突然中断，是出现以部门行政通知否定国家上位法的做法，从依法行政的原则衡量，是不是欠妥？同样道理，以前允许民办教育集团参与独立学院转设，现在又变为不许合作和参与，从充分保护市场主体，激发市场活力角度看，现在对民间资本采用双重标准来处理剩余独立学院的转设，才公平合理。
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北京工商大学嘉华学院、首都师范大学科德学院、中国矿业大学银川学院、重庆大学城市科技学院、云南师范大学商学院、华南农业大学珠江学院、桂林理工大学博文管理学院、南京航空航天大学金城学院、中南林业科技大学涉外学院
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天津医科大学临床医学院、天津师范大学津沽学院、商丘学院应用科技学院、长江大学工程技术学院
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重庆工商大学派斯学院、云南大学滇池学院（51%）、河北工业大学城市学院（联合举办人）
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山西医科大学晋祠学院、西南交通大学希望学院、贵州财经大学商务学院
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资料来源：智研咨询整理
艾瑞深研究院校友会团队最新发布的《2020中国大学评价研究报告》：
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名次
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学校名称
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全国排名
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星级排名
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办学层次
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1
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燕山大学里仁学院
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6
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6★
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中国顶尖独立学院
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2
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河北工业大学城市学院
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24
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4★
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中国高水平独立学院
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3
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河北大学工商学院
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32
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5★
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中国一流独立学院
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4
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华北理工大学轻工学院
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33
|
4★
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中国高水平独立学院
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5
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北京中医药大学东方学院
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42
|
6★
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中国顶尖独立学院
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6
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北京交通大学海滨学院
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57
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4★
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中国高水平独立学院
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7
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河北农业大学现代科技学院
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60
|
4★
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中国高水平独立学院
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8
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河北经贸大学经济管理学院
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81
|
3★
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区域一流独立学院
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9
|
河北科技大学理工学院
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103
|
3★
|
区域一流独立学院
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10
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河北医科大学临床学院
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112
|
3★
|
区域一流独立学院
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11
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河北工程大学科信学院
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113
|
2★
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区域高水平独立学院
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12
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河北师范大学汇华学院
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116
|
2★
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区域高水平独立学院
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13
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石家庄铁道大学四方学院
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120
|
2★
|
区域高水平独立学院
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14
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河北地质大学华信学院
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135
|
2★
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区域高水平独立学院
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15
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华北电力大学科技学院
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165
|
1★
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区域知名独立学院
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16
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华北理工大学冀唐学院
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184
|
1★
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区域知名独立学院
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河北省教育厅在转发教育部通知基础上，提出以下转设路径：
1、独立学院与政府沟通，由当地或者异地政府接纳，举办公益性高校；
2、独立学院由国有投资公司收购，进行非盈利办学；
3、独立学院回归母体学校，由原来举办高校收回；
4、独立学院与高职高专合并转成本科；
5、独立学院可以尝试无社会投资方办学。
对转设过程存在问题的初步分析：现在出现的核心问题：一是将独立学院统一认定为“校中校”。二是直接增加财政支出和人员编制。
从历史沿革角度分析，河北省民办高校35所，其中独立学院16所，例如，河北省某师范大学的独立学院，从2001年成立之时，就与本地某高教服务企业结合在一起，独立学院举办方是所属大学和社会高教服务公司，该公司提供学生公寓及其教学和生活配套设施作为投资合作方，不但推进了后勤保障工作，而且提升了独立学院管理水平。应该从历史沿革的角度，区别不同独立学院的设置情况，不能笼统的确认该独立学院就是“校中校”，而是有社会举办方的独立学院经营至今，不能认定属于无社会举办方。如果当初没有社会举办方，怎么申请设置的独立学院呢？其存续期已达19年之久，要客观对待历史发展过程中这种成立多年的独立学院，如因现在要转设了，就推定都是真正的“校中校”，这不符合实际情况。
据了解，目前河北省一些独立学院正在找合适的公办合作对象，没有自有教职员工的独立学院容易选择路径，有自有教职员工的独立学院，大部分教职员工是聘任合同制性质，回归本校没有公办正式编制指标，不容易实现积极稳妥推进转设。一刀切要求转为公办学校，直接增加了大量“吃财政饭”的人员，因为独立学院转设为公办，按照公办收取学费，增加教职工的人员经费直接增加了同级财政困难程度。是否有利于河北省经济社会长远发展大局、是否有利于河北省高等学校布局和独立学院未来发展、以及全部转公办以后进一步增加了省级或市级人员编制和财政负担等一系列实际问题。独立学院（本科）与高职合并，从高职学院个人角度有好处：高职专科属于副厅级事业单位，专科升本科以后可以升格为正厅级，现在的专科副院长是处级，升格为后可以升副厅级，直接增加干部职数和财政支出，从市政府角度，该市只是增加了本科大学，消灭了专科高职学院。从独立学院角度讲，看似没有脱离公办大学范围，聘用合同制人员是否可以转公办编制？虽然安抚了人心，但是，按照河北省委印发《中共河北省委机构编制管理规定》各类机关事业单位履行职责应当以“三定”规定作为基本依据，不得越位、缺位、错位，不得随意解读和取舍；是否违反了“不得擅自增设机构、超编进人、超配干部”的规定。
习近平总书记在企业家座谈会上说，市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。要千方百计把市场主体保护好，为经济发展积蓄基本力量。
（一）建议教育部重新进行梳理调整通知内容。依据《中华人民共和国民办教育促进法》“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校”。应撤销以排除法方式将民办教育企业剔除参与独立学院转设的意见。
建议针对现存独立学院转设过程的实际，形成“一校一策”，稳妥推进独立学院转设。不要一刀切，认定独立学院都是“校中校”，并排除民办教育集团参与独立学院转设。认真执行《教育部办公厅关于开展“十三五”高等学校设置规划中期调整工作的通知》（教发厅函【2019】51号）有关要求：坚持设置规划的严肃性和延续性。规划调整坚持“特色学校不变为综合学校，专科高职学校不升为普通本科学校，职教体系学校不转为普教体系学校”的基本要求，保持教育政策的连续性，推进职业教育有序发展。
（二）完善独立学院转设政策与落地。以《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和《营利性民办学校监督管理实施细则》为统领，建议教育主管部门补充配套落地《独立学院转设清算办法》、《落实独立学院转设办学自主权实施办法》、《加强独立学院教师队伍建设实施办法》、《独立学院转设移交财务管理办法》、《独立学院信息公开和信息管理办法》，共同构建独立学院转设政策体系，营造更加有利于民办教育发展的政策环境，推动独立学院转设。
吸引民间投资，对独立学院转设为民办本科学校教育用地方面，依据《中华人民共和国民办教育促进法》（2016年修订）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）、《全国土地利用计划》等文件的明确规定，独立学院所属地政府在国土利用空间规划调整过程中，应该加大对民办本科学校项目支持力度，教育用地应该予以充分保障。探索独立学院办学多元化发展，支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办高等教育，探索发展股份制、混合所有制民办院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。
（三）进一步统一规范独立学院发展，着力破解独立学院的发展难题。要把独立学院规范发展，作为优化高等教育资源、促进区域经济社会发展推动力，作为推进新型城市化进程的重要契机，准确把握和梳理独立学院转设的不同办学类型，建立有效的分类管理制度。对独立学院转设为民办本科学校，教育主管部门需要统一规范所属大学补偿价格和梳理资产清单范围；需要规范独立学院负债情况和现有资产清单；需要规范采取什么方式来确定投资方；需要规范独立学院过渡期发展时限，一般情况需要过渡3-5年，仍然沿用原来大学独立学院称谓，过渡期间按照原有模式运行，便于有效招生转设“民办学校不得使用已登记的学校名称及其简称、特定称谓等作字号，但有投资关系或者经该学校授权，且使用该学校简称或者特定称谓的除外。该学校的简称或者特定称谓有其他含义或者指向不明确的，可以不经授权”；过渡期结束，必须选择营利性还是非营利性模式，如果选择非营利性模式可以继续沿用原来大学独立学院称谓，如果选择营利性模式，就需要改换学校称谓，启用新的适用学校名称。
（四）民办高等教育院校偏重于培养应用型人才，就业导向更加明显。在培养面向就业岗位的应用型人才的独立学院，更容易推进产业链横向延伸：学历+非学历，开辟更广阔市场。产业链横向延伸主要指教育品类拓展，从学历教育扩展到非学历培训，在课程、师资、生源等方面实现更大范围的资源协同。从实践上来看，民办高等学历教育和非学历培训的结合将开辟更大的市场空间，更有利于发挥民办高教集团资源优势和制度灵活性，在职业导向方面，学历教育和非学历培训结合具有天然的互补性，因此两者的结合可能会带来更大的区域产业发展空间。
