文|徐林

城市化是一个国家经济社会制度变迁的过程，它是劳动力人口从农业向非农产业转移，从农村向城市地区转移的过程，以及在这个过程中，整个经济、社会、制度出现了一些变化以及适应的过程。

城市化的核心是工业化推动和带来社会结构的变化，同时需要制度来适应这样的变化。中国在过去四十年，特别是改革开放之后，城市化经历了一个快速发展的过程，由不到20%到现在的60%。现在的城市化率也有很多人说是不充分的城市化率，这是因为很多在城市就业居住的统计为城市人口的常住人口，实际上他们并没有真正城市居民所拥有的户口，并没有享受基于户口的完全同等公共服务，所以有很多专家学者都把这样一种城市化当作不完全的城市化。 

即便按照不完全的城市化的统计口径计算，中国城市化的动力，虽然有所减弱，但依然是强劲的，因为城市化的动力实际上是由城乡差距决定的，是由农业和非农产业劳动生产率的差距决定的。我们看这个差距，中国城乡居民人均收入差距还有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服务也考虑进去的话，这个差距在城乡之间是更大的。农业和非农产业，即与工业和服务业劳动生产的差距还在3倍左右，这样大的差距决定了劳动力具有很强劲的动力从农业向非农产业转移，农村人口为了享受更好的公共服务，获得更多的收入也愿意和有动机向非农产业和城市地区转移。所以，中国的这种城乡差距和农业与非农产业之间的劳动生产率的差距决定了中国城市化的动力依然强劲。但是在未来城市化的过程中，我们要把过去自己觉得制度不适应的一些地方要做进一步的改革，所以，中国未来深化城市化的过程应该更多的是制度更好的适应这一转变的过程，而不是阻止和扭曲这一过程。因为阻止和扭曲这一过程会降低资源的配置效率，从要素配置的情况看，城市化、非农产业化是有利于提高一个国家的资源配置效率的，它是符合高质量发展要求的。 

说到这儿，我们会问到底未来的城市化要做哪方面的制度改革呢？我个人觉得有以下几个方面。

我在国家发改委规划司工作的时候，当时编制国家新型城镇化规划，我们提出了农民工市民化的目标，提出了农民工落户的目标，当时提出在规划期（2013-2020年）使1亿农民工能够在城市落户。真正需要在城市落户的不仅仅是农民工，现在有2.7亿左右的农民工异地转移就业，还有差不多8、9000万在城市之间流动就业的人口，他们很多人都有城市户人口，很多人是大学毕业生，但他们并不能在就业所在的城市获得户口。所以，这些人和农民工一样，虽然有城市户口，但是因为没有就业所在地的城市户口，所以他们不能和当地有户口的居民一样享受这种完全均等化的公共服务，这给他们的社会地位和社会身份构成了一种歧视，这是不公平的，这也不是我们这个国家应该有的一种制度。而且这样一种歧视的制度也带来了这些人对未来的不确定性，带来了对他们消费行为的扭曲和投资行为的扭曲，这都不利于今天会议的主题，就是更好的发挥城市化的红利，所以这一点应该要加快推进改革，这是呼吁了多年的一个问题。

行政区管制是会阻碍要素流动的，这种阻碍要素流动的制度不利于形成天天搞城市规划的人挂在嘴上说的，要以城市群为主体，都市圈的建设为重点，来推进中国城市空间的改善。因为城市群和都市圈的形成最重要的是需要突破行政边界限制的一种基于市场要素配置的体制，但在中国这样的体制并没有完全建立起来，包括过去编制了那么多的城市群规划，编制了都市圈的规划，但是我们都知道在实施这些规划的过程中，很多地方政府采取的都是貌合神离的做法，各自都有自己的小算盘，都有自己出于本地行政区利益的考虑，实际上阻碍城市群和都市圈健康发展的一些自己的动机和行为。这是不利于我们整个城市在全国范围内，城市空间结构的这种改善的。

这是大家议论了很多年，而且有了不同的观点，不同探讨的一个话题，也是很难的话题。但我们看到很多别的国家并没有我们这样的土地制度，他们都很好的解决了这种问题。我们在土地制度里关心的问题：1.耕地保护；2.农民土地所有权，主要是承包地和宅基地所有权的保护问题，保护问题是有途径可以解决的，保护耕地就可以强化用途管制，完全可以在用途管制的基础上推进土地制度的改革。把用途管制进一步法律化，这样把所需要的耕地通过法律用途管制起来，同时对进城农民在农村建设用地的权利，包括它的承包地的权利，一定要有一个市场化的方式来建立那种有偿配置，高效配置和有效退出的渠道。这样的路子最终必须解决。按目前的土地制度如果延续下去的话，中国不仅耕地得不到有效的保护，农民在农村的土地权利也得不到很好的保护，而且他们的收益权也不能够得到更好的市场体现。所以，这样一种制度再延续下去不进行深入的改革是不利于城市化推进的。

现在城市社会的治理处于一种应付状态，而且还是老一套，主要是政府的作用。但是，我们都知道城市社会是一个公民社会，它最需要的是一种开放、包容、公共参与的社会治理的模式，这样可以使得城市居民有更多的自主权、责任感和参与权。而且城市有一个开放包容的社会治理制度有利于构建城市充满活力和创新的这样一种环境，而这种环境哈恰是任何一个城市要获得竞争力的很重要的基础。但现在中国的城市特别是大城市、特大城市、超大城市社会治理的体制非常僵化，对人口的管制也是非常严格的，这样的话是不利于发挥城市空间的这种创新和创业的载体作用。

城市建设规模越来越大，当然涉及到大量的基础设施建设，城市建设包括住房建设，但是在这个过程中，可以看到中国城市建设的融资渠道一直处在不断突破现有体制的约束发展的过程中。过去的地方政府按预算法不能举债，所以我们就有了城市的投融资平台公司，有了投融资平台公司之后，融资的方式最开始只有贷款，后来又有了城投债债券，后来又有了地方政府债券，应该说融资的品种和渠道在不断的扩展，但是也带来了债务不断的累计，而且因为投融资平台公司的债务和政府之间灰色模糊的关系，使得地方政府债务成为了一个隐性的难以琢磨的话题。后来为了有效控制又推出了PPP模式，但后来发现PPP模式也是未来债务安排的一种方式，所以现在又提出城市基础设施的REITs，所有这样一些制度都是不断的在拓展探索城市建设的融资模式，而且在这个过程中能够有效的控制债务。但是我们看到真正一个有利于城市建设融资的完整的制度安排和金融产品的服务体系，并没有很好的建立起来。所以，我觉得在未来的这个过程中，我们需要从城市建设融资可持续性的角度进一步完善制度建设，同时提供真正有效合理的城市建设的融资体系。

我们在城市化的过程中带来了一些问题，特别是大城市、超大城市房价高启的问题。为了抑制房价过快增长，不得不采取行政式的限购限价方式，这个临时性措施是可以的，但如果长期化也许不利于中国房地产市场的健康发展。需要尽快完善市场导向的长效机制。我们应该去研究提出更加合理的、更有效的，而且符合市场化要求的这样一种房地产市场的调控制度，这个调控制度并不难，因为各国都有一些很好的做法，我们是可以去学习的。同时，我们也要去探索，导致一些城市房地产市场价格高启的其他一些因素，包括制度性因素是什么。因为只有把所有的这些因素找到之后，有针对性的来施策，才会得到一个真正有效的办法。

城市越来越大，搞城市治理的人把它看成是一种挑战，搞经济的人会把它看成是一种红利和机会。因为城市大，规模经济显著，所以更有利于分工和创业，所以，就业机会也会更多，效率更高，而且竞争力也会更强。这是我们搞经济的人眼中看到的城市化，但是搞社会的人看到的更多的是城市规模变大以后，对社会治理包括对城市可持续发展带来的一些挑战。这个问题有解吗？现代的技术给我们提供了解决之道。刚才吴志强院士提到了很多新的技术，特别是智慧技术可以更有效的利用在城市这个发展的过程中，因为在这方面中国还有一点点技术和产业方面的优势，但是我们发现在过去各个城市搞的智慧城市的方案和模式中，实际上面临一些最基本的问题。首先，智慧城市建设需要整合各个部门的各种信息，特别是数据资源。但是我们看到各个城市管理部门的数据资源并不能很好的统一到真正的智慧管理的平台上去，有的部门出于自己部门利益和权利的考虑不愿意和别的部门分享数据，像这样体制性的障碍需要有一种法律和制度性的统一规定，来解决到底哪些数据是必须要公开拿出来和别的部门分享的，哪些是应该要作为隐私保护起来的，如果对这样一些数据包括涉及到未来的计算、云平台等等的问题不通过立法来解决的话，智慧技术可以为城市管理所提供的这种技术支撑可能不能得到高效和合理的应用。这样的话可能我们会浪费很多机会，反而采取一些非常落后的这种手段控制管理这个城市的发展。

我就谈这么几个观点，谢谢大家。

文章来源：中国社科院城市与竞争力研究中心