各位领导，各位专家，大家早上好！非常高兴来参加新供给今年的年会。前面几位嘉宾都是从他们不同的角度谈了对2020年经济和2021年经济形势的一些展望，我还是从我的老本行财政的角度，围绕着“十四五”谈一下对这些问题这方面的想法。

我发言的题目是“十四五”时期的财政治理前瞻，其中涉及到2021年财政政策方面的一些考虑。从背景上来讲，宏观部做过一个“十四五”期间国内外形势研判的一个报告，这个报告在微信上流传得非常广，它对未来“十四五”期间几个非常简洁的判断，第一是面临三大时代背景：百年未有之大变局，百年未遇之大疫情和百年发展目标转段，大家对这“三百”的内涵含义都非常清晰了。“十四五”或者更长时间，国际国内形势将发生重大变化，推动这些变化可以概括为五大力量，包括新冠肺炎，产业链供应链重组，数字化转型，大国竞争与合作，全球治理结构的重构。每一条里也有很多具体内容，时间关系不展开。

在这五大力量的推动下，整个“十四五”或者更长时间，国际国内的经济社会会更加的具有不确定性，更加复杂，更多变化。所以，我深切感觉到2021年，我们正踩在再一个新时代的门槛上，面对未来的状况，在很多方面我们已经有感知，但是并不是特别清晰。所以，在这种情况下来谈“十四五”期间或者2021年经济形势和财政治理的时候更多的是对这些趋势的把握。但是在这些影响财政经济的趋势当中，核心还是在经济基础层面的变化，包括全球经济和国内经济未来走势。对于全球经济，经过新冠冲击之后，全球经济应该要走向一个重构和复苏，但是复苏不是简单意义上的回到过去，因为新冠已经改变了世界，也改变了历史的走向。所以，在一种新的时代背景下，全球经济要走向重构，但是在这重构完成之前有一个比较漫长的调整。前一段时间各方面有一个判断，全球经济疫后可能进入长期衰退，现在看起来从对于这个判断可能要做一些修正，但是有几个特征大家还是公认的，即“三低一高”，低利率、低通胀，低增长和高负债，这个特征基本不变。

对2020年全球经济增速，前一段时间这些国际组织的预测都非常悲观，都是比较差的，现在面对2021年做了些调整。对于2021年全球经济，不管哪一家国际组织做出的预测，不管针对的是发达经济体还是新兴经济体，整个趋势在好转。2021年大家对复苏充满了期待。虽然这是一个过程，但是不管怎么说，大家现在已经看到了复苏的曙光，就好象疫苗虽然还没有全球普及，但是它已经给我们带来了我们能战胜新冠疫情的曙光。2021年，从概括上来讲，类似于一个曙光之年，我们已看到了隧道尽头的那一点明亮的光芒，这给我们最大的希望和勇气。

在经受了一个大起大落的经济冲击之后，我国2020年是全球实现了唯一正增长的经济体，今后经济逐渐会回到一个潜在增速的附近。所以，现在从各方面的预测上来看，“十四五”期间或者更长的时间内我们的经济增速大概保持在5.0-5.5%之间。有人预测，十四五期间经济增长率年均4.7%左右就可以达成2035年相关指标的要求。但是我们希望经济增速未来能稳定在一个中高速的平台期。增速不是完全不下降，但是可能下降的速度更慢一点，更缓一点，这是大家期待出现的局面。

经济增长的速度下降趋势是大概率的，这个下降对财政经济有非常重要的影响?有一些重要的判断，刚才贾老师、马院长也都提到了，人均收入我们在2035年在“十四五”期间进入高收入国家的行列，基本是大概率事件，现在各方面出台的数据都已经表明了这一点。

从经济结构上来讲，十四五期间服务业占比持续上升，消费成为经济增长的基础性力量，大家看到最近一段时间我们围绕着内需，以内需为基点的战略，现在共识非常强。简言之，整个“十四五”期间，无论经济增长的速度还是经济增长的结构方面确实会发生重大的变化，有些变化是承继之前的趋势，但是也有新的变化注入其中。变化整体是有学界共识的。

这些共识发展对财政会产生什么样的影响？前面提到了经济增速、结构方面的变化，有些好的变化它不一定能在财政制度层面得到及时充分的表现，比如居民收入增加，理论上说居民收入增加是不是意味着财政收入增加？不一定。消费增加、服务业上升这些经济层面的重大变化，能不能在财政税收层面马上得到反映？我个人认为也不一定。中间要经过一个制度转换，而这个转换是比较慢的。所以，经济增长层面一些积极的因素未见得在“十四五”短短的五年期间在财政税收制度方面能得到充分的体现。

但经济增速下降对财政的影响则会实实在在的发生。怎么个发生法？我们可以看一张图表，这张图表是2008年到2019年GDP增速和财政收支增速之间的一个对比，大家可以看到，大的趋势就是从2008年之后，他们之间的对比关系变了。以前财政收入的增长速度是高于GDP的增长速度的，我们在以前也大量的讨论过，认为国家是不是钱收得太多了。2008年之后，特别是2012年之后整体趋势是财政收入的增长速度低于GDP的增长速度，这是最近这几年一直持续的变化。

财政支出方面恰相反，增长速度始终是GDP的增长速度。

包括2020年，1-11月财政收入实际是负增长5.3%，虽然GDP已经全年回正到2.3%，但是财政收入是负5.3，支出稍微弱一点，0.7%。所以，这就形成一个财政收入和支出之间的趋势性变化，这个变化在收入层面一个提示就是随着经济增长速度的下行，财政收入的总量虽然还在增加，但是速度已经在放缓。图表上可以明显的看出来这一点，随着经济速度的下行，财政收入的速度它跑不赢GDP成明显低于GDP的增长速度，这是我们非常担忧的一点。

相应的，财政支出不能改变。所以，这种情况下财政支出收支之间的缺口反而在扩大。大家看两条柱子之间的差距也是可以明显看到的。这种情形下，我们对“十四五”期间财政收支形势的预测有这么几点。

第一，税制不变的前提下，收入速度可能一直低于GDP增速。

第二，如果支出结构不变，或者保持目前的增长势头，支出速度会始终高于GDP的增长速度。

第三，债务可能继续增加。

第四，财政的可持续性和财政安全面临压力。

这样一个背景情况下，怎么考虑“十四五”期间财政治理基本的框架？我觉得有几点：

一是要树立新发展格局下财政发展的新理念：

第一，安全财政。

第二，功能财政，这和我们以前的平衡财政概念相对应。

第三，绩效财政

第四，整体财政，不能就财政论财政，而要站到一个更宽更高的角度上来看待财政。

二是加快研究一些新的财政增收的方式。比如适应经济基础方面的变化，财政收入的方式也要做一些调整。第一，数字经济，在我们国家发展得很快，但是它产生的对财政收入目前来讲是非常少的。

第二，清理税收优惠。我国有大量的税收优惠，以前清理过，并没有取得很好的效果，有没有可能在“十四五”期间换一种新的方式对它进行清理?O

第四方面，四本预算之间的统筹问题，对应刚才所说的整体财政。所以，有一些财政增收方式还可以再考虑，不是我们一定在这个地方马上就会出台，但是要考虑随着经济基础的变化，我们相应的收入结构、收入方式和收入来源要做调整，这是要提上议事日程的。

三是加快推进、落实现代财政管理方式。比如全面绩效管理，中期预算框架，还有预算稳定基金，更严格的资本预算，以及我们债务使用资金方面的一些严格的要求、规定等等。这个方面，现代财政管理要推进上去，因为对于财政来讲，永远面临的一个问题就是需求的无限上升和收入能力的有限，要控制这一点主要要依靠现代财政管理方式，现代化的预算管理。

四是到赤字管理。我国现在是按一般公共预算来计算赤字率的，但是这个赤字率显然是低估了真实的赤字状况。所以，这方面能不能把有一些管理上比较规范，比较成熟的债务进入到赤字口径，让全社会对我们财政能力有一个清晰的认知？这点我非常重要的。大家都认为我们现在的赤字率2020年为3.6%，或今年可能降低一点，但是我们真实赤字率可能是高于这个水平的，有必要把这个账放到桌面上，让全社会认识到财政的真实状况，这样绸缪未来收支的时候可能考虑得更全面一点。

第五，升级地方债务管理。目前来看，地方债务过去是，现在是，未来仍然是政府理财当中一个重大的风险点债务既为，为我们放开手脚做事提供了支持，但是也蕴含着真实而明确的风险。

当然我们还要推进一些深层的制度建设，核心的问题我是税制转型问题。经济基础层面已经发生了重大变化，财政收入结构，财政收支制度上怎么样随着转过去？我个人看下来至少有四年左右的滞后期，未来一段时间能不能完成这样一些重大的制度转型，这是我们比较期待的事情。

谈到2021年具体的财政政策，现在中央经济工作会议上讲得很清晰，总体来讲要逐渐回归常态。2020年国家有一些非常规性财政政策，2021年要适当的考虑退出。退出过程中不急转弯，保持对经济社会一定的支持力度，做到持续性、稳定性、连续性。所以积极财政政策仍然要继续积极，当中涉及到对赤字率的安排，对地方专项债的安排等等，社会各界对此特别关心的问题。总体来讲“不急转弯”，是基本基调。

第二，财政支出保持一个适度的支出强度，也是配合我们百年未有之大变局，“十四五”开局的第一个五年，未来15年或者更长时间内国家的目标是基本建成社会主义现代化国家，为此安排许多大的战略考虑，财政要为此提供支持。但是提供支持的过程中要把握支出的方向结构问题。这方面要结合国家重大战略任务来展开，比如科技自主创新，扩大内需，增加公共消费等都是要考虑的方面。既要控制支出总量，但是对该支持的地方要支持到位。

第三，我个人觉得需要重提“花钱买机制”的问题。现在面对未来中国经济社会的变化，财政要继续花钱，要保持一定的支出强度，但花钱的同时不仅仅是单纯把钱花出去，还是要花钱买机制。比如针对我国人口老龄化这样一个情况，财政近年来社保支出大幅度增加，在增加社保支出的时候是不是需要尽快的加快推动养老保险的全国统筹？今年对企业职工养老保险的统筹已经有了制度，但其社保费改税的问题是不是也要提出来？前两天国家税务总局说社保现在已全部由税总征收，但是征收主体变化只是一方面的事情，还有很多要改革的方面。

另外财政科技投入需要加大，但是科技支持在哪个点上？相关的激励成果转化的机制怎么建立？为了扩大内需，要加大各类公共服务方面的支持，如何同时扩大公共服务的多元化供给？这些方面都要和财政在花钱的同时结合起来考虑，否则的话就可能变成“支付不起”的问题。

第四方面，统筹现在和未来，用好财政空间。财政空间包括财政收支变化，也包括债务空间。这当中都要结合到现在的情况进行统一的考虑。总的来讲，“十四五”期间的财政治理，应贯彻习总书记的精神，“统筹好发展与安全”。财政一方面要对经济社会提供强大的财力支持，另一方面也要高度注意保障自身的安全。

这就是我们对于“十四五”期间财政状况的一些想法，请大家批评指正。谢谢各位！

（此为2021年1月23日在华夏新供给经济学研究院第四季度宏观形势分析会暨年会上的发言）