欧纯智：关于PPP的“效率”与“公共性”问题的访谈
发布时间：2022-11-22 13:06:01作者：来源：浏览：
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文章来源：财新网
欧纯智 华夏新供给经济学研究院研究员，中国人民大学行政管理博士
切记，政府主导不是政府凌驾于社会资本之上，政府主导的根本意义源于其肩负公共性的使命，在于为民服务、弘扬公共价值、实现公共利益
问：欧博士您好，在化解“三重压力”维护经济运行在合理区间实现高质量发展的背景下，新近中央政治局明确强调，要大力促进PPP的创新发展。请您简单介绍一下PPP以及疫情后PPP的发展趋势。
答：PPP是政府跨越组织边界、拉动社会资本、开展合作创新式投融资的治理工具，可改造优化公共产品与服务领域的政府传统独家垄断供给模式，既能敦促政府尽责履职为民谋福，又能助力公共服务供给提速提质提效升级，是一种政府、企业、专业机构以各自相对优势形成规范化的合作机制，由投融资模式创新切入、达于管理模式、治理模式的创新，可望发挥“1+1+1大于3”的综合绩效提升正面效应。但是，从我国PPP的发展实践来看，并非一帆风顺，甚至在2019年9月PPP信息平台数据显示退库项目高于新增项目，无论是学术界、政府部门还是企业界，对此均表达了担忧，有些业内人士甚至判断国家会叫停PPP。实际上，这是决策部门在给过热的PPP踩刹车，希望其走得慢一点、稳一点。尤其疫情后在国内疫情、赤字高企和国际金融动荡、市场低迷的多重冲击之下， PPP拉动社会资本跟进有效投资的作用正进一步凸显出来，疫情后PPP必将迎来更大的发展。
问：最近偶尔能够听到一些业内人士对PPP的批评，比如批评PPP模式下企业的相对高效不但没有发挥出来，反而沾染了一些官僚病，导致项目进展缓慢，对此您怎么看？
答：关于PPP的探索实践，人们的思维定势易自然而然滑入运用投入产出比，来衡量公共服务供给效率，忽略了此“效率”会经常与“为民服务的公共性”发生冲突。在经济社会“升级版”的创新发展中，政府如何保持公共性的价值取向，成为治理的新挑战。在公共服务供给当中，如果不能结合公共性的效率，或者为了效率而效率，就有可能本末倒置，成为公共服务供给的掣肘。我们谈到效率就不能回避“为了谁的效率？”这一问题。由于企业单一效率或直接效率与公共服务供给的目标之间，存在替代或竞争关系，而管理主义的效率导向往往以牺牲公共性为代价，将直接效率置于优先和至高无上的地位，这在企业行为中尚能被接受，然而，在公共服务供给领域的相关事务中，其公共性的优先级要高于效率。但是，当前从PPP的实践来看，显然有些人士对政府效率的理解有误区，政府公共性的价值取向并不意味着“不算经济账”，政府低效不该成为政府冗员过多导致的程序冗余设置、官僚预算最大化、徇私舞弊等官僚病行为的借口。PPP合作的意义在于政府带动并引领社会资本为人民谋幸福，实现“共同富裕”，社会资本敦促政府克服官僚病从而尽可能地高效，该机制有利于“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”，有助于“社会主义市场经济体制更加完善”。
问：您能展开说说有关PPP的“效率”与“公共性”之间的关系吗？
答：好的，在这里，我希望通过厘清PPP所谓低效的原因为PPP正名。我们知道，市场机制的效率在于把资源交由出价最高的人手中。然而，政府不同于私营部门，效率不是政府所追求的唯一目的，追求公平、适当扶助弱者是政府的天职，传统管理学中的直接效率、效益优先并不完全适合于政府，也不适合以政府为主导的公共服务供给。现在比较流行的以PPP方式提供公共服务的使用者付费模式一直都存有较大争议，虽然这种模式具有高效的市场特征，但是，有些民众认为，这种付费模式拒绝了那些没有能力付费的贫困人群和被边缘化的人群获得公共服务供给的权利。其实，民众并不关心谁是服务的提供者，由传统上政府提供还是引入社会资本共同提供，这些都不是用户关注的点，用户只关注公共服务的价格和质量。如果社会资本参与公共服务供给，因追求效率而偏离公共价值，便是对治理形成挑战。也可以这样理解，在社会资本抱怨政府拉低了PPP效率的同时，民众也在抱怨公共产品与服务供给的不如意。对于PPP的批评，我们听到的都是来自政府或者企业的声音，但是，公共服务使用者的声音有谁听到？而政府某些时候饱受诟病的所谓“低效”，需要具体分析，它可能确实源于官僚病等自身的原因，也可能是追求公平、适当扶助弱者而牺牲部分经济效率的结果。举一个比较具有普遍性的案例。如果某地要建垃圾处理项目，政府、社会资本、民众更希望在哪里选址？是投资产出最好的地域还是最不扰民的地域？这确实需要对“效率”与“公共性”进行权衡取舍，但是，哪个目标在政府看来应处于第一优先级，则无需争论。在PPP实践当中，我们要避免为了所谓的“高效”而牺牲“公共性”，我们更要避免用“使权力的运用受制于宪法规则”所造成的程序审批周期偷换“官僚病”的概念，从而达到粉饰政府低效的目的。
问：您刚才说了，政府为了实现“为民服务的公共性”很难兼顾“效率”，那么，我们应该如何理解PPP的效率呢？
答：回顾政府既往的投资实践，因低效而广受诟病，主要表现在：产出机制的非市场性不但削弱了来自政府以外的竞争，更削弱了政府自身主动提高效率的内生动力；官僚制下的冗长程序（繁文缛节）以及文山会海（文牍主义），不可避免地造成公共服务供给低效。在前面，我已经解释了政府冗长程序的合理性问题，在这里我不想为政府低效辩护，只是实事求是地说一说由政府提供的公共产品与服务的公共性定位问题。如果仅强调政府用“商业的方式”改善行政效率，那就意味着人们在很大程度上误读了“行政效率”这个概念。在多数情况下，我们需要政府提供公共产品与服务的原因恰是避免市场失灵。政府如果想追求更高的行政效率，他们可以运用谋利的方式经营自己，轻而易举就可以赋予自己一种垄断供给地位，使谋利更加容易。所以，我们对政府与社会资本合作（PPP）不是不要求效率，而是保证公共性前提下的尽可能高效。
问：如您前面所说，PPP发展并非一帆风顺。尤其近些年呈现“政热企冷”的态势，这种现象是不是由所谓的政府低效造成的？
答：企业对投资收益的关注肯定要比政府多一些，还会考虑投资的机会成本，但是，如果把政府低效作为PPP“政热企冷”的原因，就未免有失偏颇。从我的学科背景和研究视角来看，我一直比较关注两点：一是PPP项目是否因地制宜地选择了恰当的合作方式，以避免合作伙伴一方凌驾于另一方之上；二是PPP项目是否构建了合理的权力和利益的分配机制以成功规避现实中的或潜在的利益冲突。毫无疑问，PPP模式改变了政府与社会资本之间的权力分配方式，并在一定程度上改变了既往公共政策的制定和执行通行模式，为社会资本参与治理创造了新机会，使社会资本可以利用自身的资源优势在特定的公共领域参与建立有关公共服务供给的规章制度，在一定程度上分享政府权力，这已经超越了效率问题，是另外一个问题了。PPP相当于一个不同于市场机制的全新赛道，不再是单纯的经营问题，企业通过PPP模式进入公共产品与服务供给领域，“在政言政，在商言商”，不能再像以前那样只关注市场效率、投资收益，而是通过与政府合作提供公共产品与服务获得“非暴利但可持续”的收益。
问：您如何看待和谐伙伴关系，在破解供给低效的同时尽最大可能发挥PPP模式的优势？
答：PPP是公共服务供给的创新模式，由其行为的公共属性决定了，即便我们理想中的合作伙伴应该平等，但是，有鉴于公共服务不能供给失败以及风险收益不能合理分担等制约因素，政府（规划部门）应该具有话语权、主导权又成为顺理成章的事情。我们可以确立一个崭新的思路——政府（规划部门）规划先行主导PPP合作，在保障政府（执行部门）与社会资本民主平等的大前提下，尝试在政府（规划部门）实质性引导、主导、激励、监督下优化政府（执行部门）与社会资本民主分权机制以避免僵化死板的分权分利。这是由于，政府（规划部门）主导有利于确保公共服务供给的权威性，以平等的方式维系伙伴关系在较大程度上能够促进PPP的合法性，并最终生成以公共利益作为导向的共享价值观。切记，政府主导不是政府凌驾于社会资本之上，政府主导的根本意义源于其肩负公共性的使命，在于为民服务、弘扬公共价值、实现公共利益。我们期待，未来的PPP能够更有序、更和谐、更具合法性；也期待，伙伴间通过共同制度与契约在法治化环境中约束权力的行使、利益共享、优势互补、风险共担，既要避免公权对私权的侵犯，同时也要避免私权对公权的侵犯，最终实现PPP的高质量发展。
