华东政法大学教授，湖北民族大学法学院兼任特聘教授

马国川：依法执政前提是法律要完备，从这次疫情看，中国在应对突发的公共卫生危机上立法是否完备？

童之伟：大体上有法可依。《宪法》的相关规定构成应对突发的公共卫生危机的基础，还有属于行政法层次或部门的法律，这主要指《传染病防治法》，《突发事件应对法》还有其它许多法律的相应条款。另外，与上述法律配套的下位规范性法文件，也是应对疫情立法的组成部分，包括原卫生部发布的《传染病防治法实施办法》和一些地方性法规，还有《国家自然灾害救助应急预案》和县以上各级地方政府的应急预案。

马国川：从性质看，《国家自然灾害救助应急预案》恐怕不能算是法律。

童之伟：一般认为，它只是对现有各种应急法律规范的具体实施办法。目前的国家和省级预案细化了大量的法律规范，实际上成了应急法制体系的一部分，将来最好分别上升为行政法规和规章。

马国川：那么，这次疫情是否暴露出某些具体立法还存在不足？

童之伟：立法上还不完备，首先是缺宪法相关法层次的法律，如紧急状态法。宪法第67条规定全国人大常委会有“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的职权，宪法第89条规定国务院有“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”的职权。落实宪法这些规定需要紧急状态法，这个法主要应该解决进入紧急状态时暂停保障公民个人哪些权利和自由的问题，以及哪些公权力机关获得哪些平时没有的职权、权限的问题。

马国川：2004年修改宪法时，法学界就有人提出，为了应对突发性自然灾害或公共卫生事件，应该像其他国家一样制定《紧急状态法》。

童之伟：可是后来争议比较多，最终出台了《突发事件应对法》。相当于紧急状态法的替代品，但是局限比较大。为了应对这次疫情，湖北有的地方宣布实行“战时管制”， 但是“战时管制”不是法律语言，可能是“紧急状态”的另一种不规范表达。即使是“紧急状态”，宣布和实施的权力也不在地方政府，尽管地方政府会参与执行。

现有应对突发公共卫生危机的法律，一些关键条款过于原则、抽象，不详细、不严谨，容易被执法机构和人员任意解说和运用。相关的法律，如《传染病防治法》和《突发事件应对法》，原本应该有行政法规层次的实施细则，但实际上与前者配套的只有准行政法规，与后者配套连准行政法规都没有。现在还有一些法律地位较低的实施办法和部分省级行政区域制定的地方性法规。从地方性法规、部门规章和地方规章角度看，相关的法规范也是零零落落，发展不平衡。

马国川：已经有学者提出，《传染病防治法》和《突发事件应对法》对同一事项规定的处置方式不一样，有待解决。

童之伟：确实，对传染病引发的突发公共卫生事件的预警，关于突发事件应对中的征用，《传染病防治法》和《突发事件应对法》都有不同规定。根据《立法法》，这方面的争议应由全国人大常委会裁决，须作出相应修改。

立法不可能十全十美，即便法律文本上十全十美，还要人实施。而实施除人的能力、素质外，还要看客观条件。遇到现在这大的规模公共卫生事件，除了制度条件，医疗卫生设施、医护人员数量、物资储备等客观条件都受到限制。从这个意义上说，对今天政府做的一些事情，应当有同情的正面理解。

马国川：处理突发疫情要求快速，走法律程序需要时间，二者是否有冲突？

童之伟：这不是一个问题，因为我们今天的局面基本是有法可依，无法可依的问题不突出，没有法律，政策肯定是有的。即使没有政策，可以随时出台政策。所以这不是特别大的问题，主要问题是有法不依。实际上，行政要求效率与法律程序走得慢的冲突并不像人们想象的那么大，只是有时会被当成突破法律底线的借口而已。

现在不是强调“底线思维”吗？抗疫过程中坚持法治中国建设有一个底线，那就是保障和尊重基本人权，包括尊重人的尊严，生命权、财产权和表达不同看法的权利等。基本人权保障水平是衡量法治实行成效的最终标尺。必须在法治的轨道上应对公共卫生危机，保障和尊重基本人权是底线。当然，做到这一点不是没有困难的。

不管怎样，应对公共卫生危机必须坚持法治，不能破坏法治。不久前，中央全面依法治国委员会第三次会议强调，“全面提高依法防控依法治理能力”，“为疫情防控提供有力法治保障”，其意义就在这里。这次会议非常及时。