【摘要】政府与社会资本合作（PPP）模式作为我国一大创新事项，经过十余年的发展，已取得一定成效，同时也存在不少争议。PPP模式在社会面上已形成较多一致的重要经验，但在具体实践中还存在一些问题需要正视。本文基于我国十余年的PPP项目实践，首先概括出PPP模式可总结的几点经验：培育一批优质社会资本方，形成优质公共资源向欠发达地区倾斜的有效路径；让社会资本方接受按效付费的基本获利模式；推动政府向更加科学化的项目谋划习惯方向转变；打破项目属地化局限，建立完善的信息流通管理平台。其次，结合相关案例比较分析发现，PPP模式较专项债全生命周期政府财政支出责任小而更具优势。最后，以“问题导向”提出完善建议，包括完善法律和监管制度、继续加强绩效管理、科学谋划项目、提高PPP咨询机构准入门槛、强化对地方的技术和智力支持等。

自2014年中央决策层将PPP机制创新作为一大工作重点以来，PPP模式在我国的发展实践中亮点纷呈，同时也争议不断。以基本性质而言，PPP模式是我国于改革开放进程中的创新探索，它可转变政府职能、激发市场活力，同时也能将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用紧密结合。PPP模式机制特征为：借助多元主体之间在项目投融资上的自愿合作（沈永东和陈天慧，2021），改进公共产品与服务的供给质量和效率，以更好地满足人民群众对美好生活的向往。PPP模式的出发点和落脚点是准公共产品、权益—伦理型公共产品的项目建设之公共性以及在此基础上对公共利益的追求（贾康等，2022）。由我国实践可发现，这一模式在社会面上已形成较多一致的重要经验，但也存在不少问题，亟须进一步规范完善。本文概述出可总结的几点经验，并比较分析该模式与专项债全生命周期政府财政支出责任，进而以“问题导向”提出改进建议。

一、PPP模式在实务层面可总结的几点经验

1.培育一批优质社会资本方，形成优质公共资源向欠发达地区倾斜的有效路径，推进基本公共服务均等化建设。实践中，PPP模式推动了专业运营企业的成长。单纯以建设为主、一味谋求工程利润的社会资本方早已意识到，在规范操作的PPP项目中自己毫无机会，不得不主动寻求专业运营企业的支持。而一部分企业反应迅速，整合大量优质运营资源甚至组建运营业务板块，使得专业的基础设施运营主体在2013年以后得到了快速培育与成长。

PPP模式要求社会资本方的偏好必须是：以预期“非暴利但可接受、覆盖很长时间段”的投资回报水平，自愿与政府签订长期协议并共同遵守（贾康，2022）。PPP模式对社会资本方偏好的要求，促使企业在社会主义市场经济体系中发挥作用的舞台得到进一步扩展，从而培育了一批聚焦基础设施运营、看重长期收益的社会资本方，取得了许多地方政府可遇不可求的项目建设与运营绩效（如积水潭医院、阜外医院、清华附中、毛坦厂中学等），进而形成优质的公共服务资源向欠发达地区倾斜的有效路径，客观上推进了我国基本公共服务均等化建设，项目端也实现了社会与经济效益的“双赢”。

2.让社会资本方接受按效付费的基本获利模式，从制度供给上排除了公共服务产品管理运行中的诸多弊病。PPP模式将按效付费真正落到实操层面，改“欠款”为“服务费”，将绩效管理贯穿于PPP项目全生命周期（项英辉和乌立慧，2020）。PPP模式建立的按效付费及额定的运营成本上限结构，使得社会资本方不得不考虑：若在建设阶段偷工减料，未来将面临巨额的运营维护成本。由此改变了社会资本方很易具有的“监理乱象”“竣工为王”等短视思维。可以说，这一模式是新中国成立以来最行之有效的项目管理机制，并在社会面各方达成共识，成为项目操作惯例，这殊为不易。这一模式促使相关主体在实操中能够从全生命周期角度考虑公共产品供给，从而大大增强公共产品运营中的供给能力。即使是在纯政府付费的PPP项目中，该类项目虽没有“四两拨千斤”冲抵财政资金的投入，但只要能严格按照规范运作，坚持实施服务费（可用性付费）和额定运营成本机制，也能凸显PPP项目的优越性。资金属性从原来普遍存在的“欠款”，转变为按效付费的“服务费”，并已形成普遍的社会共识，体现了新模式的优越性。PPP实践中还发现，在园区开发建设等使用者付费丰厚的“可行性缺口补助”项目中，依区域经济发展的需要及项目产出的不断变化及时科学调整按效付费机制，通过合理的动态化指标设置（如一年或半年调整一次）并结合激励机制来明确超额利润分配，可充分发挥社会资本的相对优势，促使其积极承担园区项目的招商职责，甚至能促使其愿意自掏腰包举办大型赛事为政府引入优质企业，由此充分挖掘了相关项目（园区、场馆）的运营潜力，全面提升招商引资质量。

3.形成政府“强运营”“全生命周期管理”“区域正外部性考量”等符合科学导向的项目谋划习惯。PPP模式消除了传统工程建设的短视化弊端，从提升基础设施和公共服务质量与效率角度出发，通过运营来实现项目的社会价值与经济价值。目前，全国各地在运作PPP项目时，基本都可以做到根据自身需要和财力状况，充分考虑项目建成后对区域未来税收增长、土地赋能、乡村振兴等方面的“正外部性”，也可较准确地核算全生命周期成本，形成优先考量专业运营方等科学、规范导向的谋划习惯。近年来，越来越多的地方政府能够通过采用单个项目、组合项目、连片开发等多种形式的科学比选，利用项目各阶段的各项数据逐一参比，形成选择结果，可见“物有所值”原则已深入人心、落于实务。这在PPP模式刚刚开始推进阶段，尚是不可想象的。十年前，各地政府为了搞清楚什么是“折现率”“合理利润率”“回报率”“内部收益率”，为什么这些“率”会同时出现在“两评一案”里，它们之间到底有什么联系和区别，曾不惜重金邀请专家讲座。而今在中央政府的引导下，地方政府项目运作谋划能力已明显增强，越来越多地按照“混合所有制”形式在PPP项目上生成SPV（特殊项目法人公司），实现了公益性、准经营性及附属商业性项目相结合，推动了“以运营为核心，以绩效为导向”理念（温来成等，2023）的落实并促进PPP项目落地，难能可贵。

4.从根源上打破项目属地化局限，建立完善的信息流通管理平台。历来我国基础设施建设和公共服务领域市场参与主体属地化情况严重（马德隆，2019），PPP模式发展初期，除少数地方重大建设项目能实行较为公开的全国竞标之外，大部分项目都由本地企业“消化”。我国项目交易市场透明程度、规范性有待提升。依据政府采购及招投标相关法律法规，应在挂网后公示项目信息，由此留给企业的准备研判时间过于仓促，在信息不对称的背景下地方政府通常会选择有过合作基础的属地企业。PPP模式经历了近十年的发展，已形成较为标准化的流程和覆盖全阶段的信息公开机制。纳入PPP综合信息平台管理库的项目，在准备阶段便可公开公示，潜在应标企业可以尽早了解项目信息，筹备应标方案。大多规范操作的PPP项目，其应标企业来自天南海北，应标方案各具特色，这有利于提升政府提供公共产品效率、降低政府成本支出。这是我国基础设施及公共服务建设领域具有里程碑意义的一大进步，将在统一市场建设、优化要素流动机制方面产生深远影响。

二、创新中构建综合成本低、风险小的项目建设运营方式

PPP不仅是融资模式的创新，更是管理模式的创新。其创新机理在于：政府、企业、专业机构以各自的相对优势，互补式结成公共工程、基础设施、片区开发等项目中“1+1+1>3”的绩效提升机制，使改善民生、优化结构等社会公共福利目标的实现更为顺利，并且与参与其中的社会资本方（企业）取得“非暴利但可接受的投资回报”的偏好并行不悖（贾康，2016）。比如，当前以扩大内需、优化结构为导向的积极财政政策实施中，地方政府专项债是重要的政策手段之一，与PPP模式相类似之处，是两者都致力于建设项目的投资。相较PPP模式，专项债的资金成本较低，但受债务额度上限制约（夏诗园，2021），社会化融资受项目自身收益限制等问题也需正视。实践中，专项债主要是解决“钱”的有偿措施问题，其他操作习惯与传统的政府工程建设项目无异，所有项目预期上的所谓“自平衡”收益，也无需真刀真枪地接受市场检验（吴有红，2022）。PPP项目的前期流程较多，但这正是为项目顺利推进提供保障，是对接市场化、规范化的建设运营长周期的基础。从项目全生命周期角度考虑，在规范科学论证前提下，结合社会资本合理竞争，PPP模式综合成本低于专项债而更具优势。

1.PPP模式10%的使用者付费收入下限更具优势。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确指出，“项目内容无实质关联，使用者付费收入比例低于10%的，不予入库”。可见，社会资本方需依据公共产品通过内在激励相容机制实现不低于10%的使用者付费收入，否则将由自身承担相关损失。PPP项目大于等于10%的使用者付费收入冲抵了政府可行性缺口补助金额，进而减轻了政府财政支出责任。如若合理激发社会资本投资积极性与创造性，并发挥其经营特长优势，充分挖掘项目中的使用者付费收入，政府财政支出责任将会进一步减轻。按专项债发行的相关政策要求，政府财政支出责任为项目投资额（债券资金和自有资金）及相关利息总支出。假定项目投资额和投资年限一定，PPP模式要求项目具有10%的使用者付费收入下限更具优势。

2.PPP模式政府方出资项目资本金比例弹性大更具优势。《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）规定：常规的固定资产投资项目一般要求最低资本金比例不低于20%。《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号附件）明确规定：政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。也即PPP模式下政府方可以少出资甚至不出资项目资本金，而专项债项目资本金比例不能低于20%，且受债务额度上限制约，实践中专项债政府方出资资本金比例远远高于20%。假定项目投资额和投资年限一定，PPP模式下政府方出资项目资本金比例弹性大更具优势。本文从中国地方政府债券信息公开平台随机选取三个近期地方政府专项债发行案例，以案例中项目各项数据为基础，通过PPP模式合理搭建财务分析模型，以验证上述分析。

案例一：×××高新技术产业开发区大数据产业园项目。本项目总投资为237663.08万元，由政府通过发行专项债融资，建设期2年，申请地方政府专项债金额140000万元（占比58.91%），建设期第1年计划使用70000万元，第2年计划使用70000万元，贷款利率4.5%，剩余97663.08万元（占比41.09%）以政府自有资金出资。本项目还款期限为30年，在债券存续期每半年付息一次，债券存续期第6年至第10年每年的还本日偿还本金的1%，第11年至第20年每年的还本日偿还本金的2%，第21年至第25年每年的还本日偿还本金的5%，第26年至第30年每年的还本日偿还本金的10%。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为218419.52万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为2年、运营期为29年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为217383.21万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图1所示。

案例二：×××街道老旧小区及配套设施提升项目。本项目总投资额为96950万元，由政府通过发行专项债融资，建设期为3年，申请地方政府专项债金额70000万元（占比72.20%），第1年预计发行59800万元，第2年预计发行2000万元，第3年预计发行8200万元，贷款利率为4.0%，剩余26950万元（占比27.80%）以政府自有资金出资。本项目还款期限为20年，每半年付息一次，到期一次性偿还本金。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为88129.76万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为3年、运营期为20年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为87495.18万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图3所示。

PPP模式下全生命周期内政府财政支出责任平滑，期初政府投入小（资本金），避免因期初资本金投入及期末一次性偿还本金过多导致财政支出责任骤增，压力较大，如图4所示。

案例三：×××水南历史文化街区（舍信江书院改造提升）（一期）。本项目总投资为120000万元，由政府通过发行专项债融资，建设期为3年，申请地方政府专项债金额96000万元（占比资80.00%），第1年预计发行32122万元，第2年预计发行31878万元，第3年预计发行32000万元，贷款利率为4.3%，剩余24000万元（占比20.00%）以政府自有资金出资。本项目还款期限15年，每半年付息一次，到期一次性偿还本金。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为100339.57万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为3年、运营期为15年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为98780.49万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图5所示。

PPP模式下全生命周期内政府财政支出责任平滑，期初政府投入小（资本金），避免因期初资本金投入过多及期末一次性偿还本金过多导致财政支出责任骤增，压力较大，如图6所示。