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“政府与社会资本合作”的范式超越意义
发布时间:2017-11-01 09:26:53作者:来源:浏览:打印
加快完善基本公共服务供给是我国深化行政体制改革、改善民生、实现善治的重要途径。党的十八大报告要求加快形成覆盖城乡、政府主导、可持续的基本公共服务供给体系。然而,我国基本公共服务供给低效的问题由来已久并广受诟病。
 

从治理的视角看,涉及公共支出的项目要通过特定的政治过程,而参与此过程的行为主体是官僚。官僚这一概念本身并无贬义,是指持有公共权力的政府官员,如果细分的话,决策者为官,辅佐与执行者为僚。官僚们有着不同的偏好、目标和信念。最终能够获得通过的基本公共服务项目也许不是所有项目当中最被迫切需求的,但一定是官僚们各自看法的妥协。通过的项目至少在一定程度上能够回应对该项目具有偏好的官僚的诉求,尽管某些项目在实际当中可能既不经济也无效率,这是因为,官僚对项目具有强烈偏好并不意味着项目一定是真正为民众迫切需要的,它们可能只是官僚之间互投赞成票造成项目捆绑落地的结果。

本文探讨传统官僚制下公共服务供给的治理掣肘。从现有国外文献来看,研究者的共识是,政府独家提供公共服务易于造成政府规模过大、公共支出过多、供给过剩、滋生腐败等问题。国外文献对我国的公共服务供给改革具有一定借鉴意义,使社会资本参与其中合乎逻辑地成为一种思维与实践的方向和趋势。本文拟从现阶段我国地方政府项目决策形式及其帕累托效率分析公共服务供给问题,以寻求破解思路。

 
 

一、官僚行为理论与政治程序

官僚是与行为有关的政治程序的主导者,但官僚的行为并非总是指向公共利益。

作为理性官僚制理论的奠基人,德国社会学家马克斯·韦伯(1864—1920)曾毫不讳言地指出,逐利是人类天然本性的一个方面,受私利驱动是人类行为动机的不变法则,社会行为的本质可以理解为个人有目标的行为。美国经济学家安东尼·唐斯(Anthony Downs,1930—)承认,官僚的行为动机受私利驱动,哪怕官僚行为是在促进全社会福利最大化时也不例外。然而,大多数现有关于官僚的研究要么将官僚视为追求个人利益最大化的计算器,要么将官僚视为纯然代表公众利益的天使。这种极端化假设不可避免地导致前者的结论认为官僚的行为符合公共利益,后者的结论认为官僚的行为违背公共利益。

事实上,官僚的行为往往处于公共利益和私人利益的两极之间,而官僚行为到底是离公共利益那极更近还是更远,取决于制度环境与政策等因素的引导。官僚组织和官僚自身之间的互动,决定公共部门产出。在此也必须承认,关于道德和公平的价值观念确实影响许多行为(比如政治、宗教、家庭的行为,也涉及经济行为)。指出道德的重要性和好处,为人类自愿遵守道德的行为提供了一种非自利的原因。但这种机制只有在人类感受到这些好处并受这些好处引导而采取行动时,才能较持续普遍地起作用。无意识的道德很难稳定地维持,当看到自己的同伴在合作中没有恪尽职守,个人的无意识道德动机就会很容易被摧毁瓦解。

在很多情境下,人类很难消除对他人没有认真履行职责的疑虑。对他人的动机和表现,人类可以通过强制来确认,但这绝不是成熟完备的解决方案。在多数情况下,善行在一定程度上都是由制裁和动机激发出来的,其中的道德成分往往难以清晰辨识与量化确认。所以,制裁与激励对人类行为的影响往往远远大于道德的影响。也可以这样理解,以激励作为提高官僚绩效的手段往往比道德更管用,

然而,令人遗憾的是,我们经常看到,实践当中,官僚组织对官僚主动提高工作绩效的行为鲜有激励,很多激励指向更政治化的目标,所以,官僚即使不会因为工作绩效的显著提高或者对民众诉求的更好回应而获得额外的薪酬奖励,但他们依然可以很享受配置公共资源的权力,这也是他们会努力最大化官僚组织规模的原始动力。官僚组织增加中央集权似乎旨在提高效率,但是却往往因此降低了效率,这是因为官僚有了更大的空间,可以通过牺牲效率和公共利益来实现个人效用的最大化,这就引发了委托-代理行为问题,即官僚违背委托者的意愿行事。

委托-代理问题是现代公司治理的逻辑起点,但该问题不是企业的专属,而是广泛存在于腐败高发的官僚组织内部。在大型组织尤其是官僚组织当中,委托-代理问题从来就没有被真正很好地解决过,尽管奖优惩劣作为一种激励机制能够解决代理问题,但是官僚组织很难对官僚的高绩效表现予以相应的补偿,所以官僚组织内部的委托-代理问题往往更难解决。

官僚追求个人效用最大化的理论能够解释一些官僚那些看起来不符合公共利益的行为选择。此外,虽然激励对官僚的作用有限,但激励依然是不可忽视的解释因素。尽管官僚的薪酬在短期内也许与他们的实际工作绩效无关,但是从长期来看,他们的晋升至少部分取决于他们既往的能被观察到的绩效。

在我国,GDP往往被作为官僚绩效考核的核心指标,所以说GDP 导向的政绩观使得官僚天然地具有拉高GDP 的冲动,于是,项目的“大干快上”蔚然成风。然而,除了个人政绩,官僚还有一个更紧要的问题——政治风险规避。因为一旦潜在的政治风险被触发,再多的政绩都是零。为规避政治风险,官僚遵循特定的政治程序即集体决策行事,以确保他的所有行为都是经过其他官僚评估的,从而降低自己的政治风险。尽管集体决策会在一定程度上降低官僚对某一具体项目的贡献,但是官僚必须在政治风险与个人功绩之间做出权衡取舍,他们似乎更愿意进行这样的取舍。

集体负责意味着个人不必负责,所以,繁琐的审批和集体决策是项目获得通过的必由之路。这样一来,官僚组织的特定政治程序导致繁文缛节却依然大行其道,就不足为奇了。集体决策看起来既可以帮助官僚规避政治风险,还可以得到同僚的普遍认同,是一个看起来非常理想的政治决策模式。

然而,这是基于以下三种几乎无法实现的假设得出的结论: 一是官僚的个人私利取向总是指向公共利益,官僚是为公共利益服务的天使; 二是每个官僚关于待决策项目所掌握的资料和信息与主管该项目的官僚一致,也就是说同僚的决策是基于信息对称下的理性选择; 三是每个官僚都能够独立公正地进行项目投票表决,不存在选票交易、民意裹挟等因素。我们知道,这在实践当中几乎是不可能的。

官僚有自己的私利取向,对他人的工作也不可能做到全面了解,其最大的行为可能是在GDP 导向的政绩观下,支持有利于增强其自身利益的政策和他所提倡的项目,反对那些损害或不能增进其自身利益的政策或项目。

为方便自己支持的政策落实或自己管辖的项目落地,某个官僚会与其他官僚进行选票交易以求共赢。所以说,现有的体制内集体决策政治程序并不完美,由该模式提供公共服务亦很难合意。那么,官僚以这种集体决策的方式供给基本公共服务,会造成怎样的成本收益变动呢?

二、现阶段传统公共服务供给模式的成本收益分析

一直以来,传统的公共服务由政府提供。官僚为了项目落地,不可避免地会互投赞成票,形成项目捆绑,从而导致供给过度。在此,以我国地方政府项目决策为例,对官僚之间互投赞成票的举动进行建模,来分析政府以传统方式提供基本公共服务的成本收益变动情况。

(一)只由三个官僚组成的决策层简化模型

我们将政府决策层的需求加以简化,按需求偏好强度,粗略分为三个人: 官僚A、官僚B、官僚C。官僚A代表对公共服务供给的需求大,如图1,用直线A表示; 官僚B代表对公共服务供给的需求适中,用直线B表示; 官僚C代表对公共服务供给的需求为0,用横轴表示。我们将这三类需求相加可以得出决策层的需求之和,能够得到直线A+B,显然,该直线也包括了官僚C的需求。纵轴表示以人民币计价的成本,横轴表示基本公共服务的项目数量。


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我们将基本公共服务的成本用每单位人民币进行衡量,那么直线CC表示每单位数量基本公共服务的供给成本。社会的最优选择在O点,它是公共服务供给的总需求与总成本的交点,是剔除成本后的社会净收益最大化点。

我们知道,传统的公共服务供给由政府独自提供,由税收来负担。为简化分析,我们假设官僚A、官僚B和官僚C 都支付等量税收,也就是说每个官僚为自己偏好的项目获得通过需要支付总成本的三分之一,用直线TT 来表示。在这样的安排下,官僚C宁愿政府不提供任何基本公共服务,官僚B只想要政府提供OB数量的基本公共服务,而官僚A想要政府提供OA数量的基本公共服务。折中一下的话,政府将提供OB数量的基本公共服务,但这对于整个社会来说并不是一个最理想的选择,而是权衡各方偏好强度的折中之举。

这种情况由于极其简化,并不会真在实践中发生,我们分析它只是为了描述未经扭曲的自然状态下的情况应该是什么样,这对简化分析并快速得出结论有一定的帮助。

(二)官僚之间互投赞成票造成公共服务供给不当、过剩与低效

我们现在进行一般的假设: 官僚A、官僚B 和官僚C只是决策层的三个官僚,而在这个决策层里还有其他官僚,如图2,我们把官僚A与官僚B视为一个集团D,我们将集团D称为公共服务供给的高需求者,直线AA表示他们对基本公共服务的需求,每单位服务的社会成本仍用直线CC来表示。从整个社会的角度来看,最优选择是O点。然而,这个社会中数量很大的包括官僚C在内的很多人对政府提供的这些基本公共服务根本不感兴趣,却要为此而支付庞大的税收。同样为了简化分析,我们假设税收T在市民中平均分配。

 

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如图2所示,高需求曲线AA与其成本曲线TT的交点决定最优选择是OA。然而在实践当中,最优选择并不是这样发生的,因为不是所有的高需求者所需求的项目都可以落地。从功利主义角度分析,如果没有此需求的人的数量远远多于高需求群体,其结果就是不提供这些基本公共服务。然而官僚需要政绩,而政绩是由GDP 奠定的,所以说,一些非必要的公共服务供给也会在GDP导向的政绩观下以官僚之间互投赞成票捆绑项目的方式催生出来。对A是低需求的项目,往往对官僚B、官僚C或者其他官僚却成了高需求项目,决策层为拉高GDP,会将某个官僚的高需求项目与其他官僚的高需求项目进行打包捆绑搭配,来解决每个官僚的低需求项目不能上马的问题。

这个时候,成本曲线会发生移动,不再是原来的总成本直线CC,而是比直线TT 高一些,介于直线CC 与直线TT 之间,即直线T1T1。如图2可知,此时的公共服务供给总量是L1,比社会的最优选择O要高出一些。

需要说明的是,过度供给造成的社会成本由阴影3 来表示,民众从最初提供的服务中得到的收益用阴影1 来表示。过度供给造成的社会成本即阴影3与民众从最初提供的服务中得到的收益即阴影1 是由直线CC 与直线T1T1决定的,所以,这两个三角形的大小比例关系可以是公共服务供给对官僚制范式的超越,是任意一种搭配。而在本例中,笔者人为画出阴影3小于阴影1的面积,仅仅是表达笔者希望过度供给造成的社会成本小于民众从最初提供的服务中得到的收益,而实际情况并非常常如此,不当与过度供给造成的社会成本大于等于民众从最初提供的服务中得到的收益的情况也是存在的。

我们可以看到项目捆绑后的新成本——收益分配。对某个项目来说,高需求群体增加的收益在数量上等于由纵轴、直线T1T1与直线AA所围成的三角形面积。那些低需求群体的利益可以在被捆绑的其他项目中得到补偿,而在此项目中他们也可以妥协同意。值得注意的是,那些没有进入此类交易的群体,将会为这个捆绑项目集支付一定的成本,在数量上等于纵轴、直线L1、直线T1以及直线CC 所围成的矩形面积。从严格意义上说,既然政府的决策层里每个群体都是互投赞成票交易的利益获得者,同时也是其他交易的利益损失者,则总产出的净效应就会大大减小。此外,由于不太严格的对称性,社会中会存在大量的转移支付。

也可以这样理解,如果决策层中每个官僚的选择仅仅是为了符合其个体理性,那么结果就是群体的非理性,会给社会造成福利损失。在这里,我们不是要呼吁杜绝官僚之间互投赞成票造成的项目捆绑行为,因为互投赞成票并不必然意味着公共服务供给失败,也可以使政府提供令人满意的基本公共服务,比如图1 所示的收益与成本关系中,收益大于成本。但是,值得思考的是,收益并不总是大于成本,当收益小于成本,社会发生转移支付的时候,由政府提供公共服务明显不如由非政府组织提供。如果说由政府提供基本公共服务存在官僚之间互投赞成票的可能性,那么引入社会力量参与治理,是否可以缓解或者说改善公共服务供给由此而发生的不当、过剩与低效状态呢?

由以上分析可知,传统官僚制下,“集体决策”的公共服务供给模式造成体制内官僚之间互投赞成票,公共服务供给不合意是此模式的必然结果。在理论上厘清这一传统公共服务供给决策过程与帕累托效率之间的关系,有助于我们理解官僚之间互投赞成票的产生机理以及对供给效率的影响,所以对其分析是必要的。

三、传统公共服务供给决策过程与帕累托效率分析

美国经济学家、公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan, Jr. 1919—2013)与其合作者戈登·塔洛克(Gordon Tullock,1922—2014)在他们1960年代出版的名作《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》中反复提到“一致同意”(unaminity),该规则指每个人都同意的集体决策规则;如果个人意愿用投票来表达,即全票赞成。

布坎南与塔洛克的公共物品理论的逻辑起点是一致同意规则下的自愿交易。其中,在私人物品方面,自愿交易发展出竞争性市场制度,而在公共物品方面,自愿交易发展出一致同意规则下的集体决策制度。公共服务供给具有“不可分性”,其决策过程是集体参与的过程。主流经济学的公共物品理论建基于帕累托效率的基础之上,而一致同意规则下的集体决策恰恰与帕累托效率规则下的决策有异曲同工之妙。这是因为,布坎南与塔洛克的一致同意规则的前提假设是,任何人的外部成本为零,即没有人受到来自他人的强制。也可以这样理解,任何偏离一致同意的决策,都将导致至少一个人要承受来自他人的强制,即外部成本,此时外部成本不再为零。而帕累托效率指任何偏离帕累托效率的决策,都将导致至少一个人的状况变得更差。如果说帕累托效率是竞争性私人物品的效率标准,那么一致同意无疑是公共物品集体决策的效率标准。

布坎南在其《宪政经济学》中曾指出: “……如果存在着真正的困境,那么从理论上说肯定能够进行某种得到共同体全体成员同意的变革。提议对现行规则进行变革,至少从理论上有可能得到"一致同意"。这段话正是我们此前分析过的帕累托效率与一致同意规则的等价关系。布坎南在《同意的计算》中强调:“只有采用全体一致原则,集体决策才会产生必然是帕累托最优的改变。”

我们知道,我国地方政府的集体决策项目在数量上是离散的,所讨论的项目只有“同意”和“不同意”这两种情况,如果尝试把“不同意”的项目变成“同意”,就会涉及选票交易,也就是互投赞成票。然而,官僚之间以互投赞成票捆绑项目的形式进行选票交易,使得原本离散型的项目决策具有了某种类似于在数量上连续可变的特征,意味着原本僵化的“同意”和“不同意”式的投票决策能够以互投赞成票的方式进行调整。

(一)一致同意

我们仍利用由三个官僚组成的决策层简化模型来分析一致同意规则。假设官僚A主管市政道路,官僚B 主管森林防火,官僚C 主管城市环保,待通过的政府项目分别为: 市政道路、森林防火、城市环保。显然,官僚A、官僚B、官僚C 对以上三个项目持有不同偏好,且偏好强度不同,其偏好组合如表1 所示。

 

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如果市政道路、森林防火、城市环保在数量上具有某些连续可变的特征,那么结合政府的集体决策项目可以预见,官僚A、官僚B、官僚C 将根据以上三种公共物品的数量,通过互投赞成票的交易方式进行调整,交易的结果可能是60 单位市政道路、60 单位森林防火、60 单位城市环保,也可能是80 单位市政道路、70单位森林防火、75 单位城市环保等情况,具体交易结果取决于官僚A、官僚B、官僚C 对以上三种公共物品的偏好、偏好强度、三方的谈判能力、来自上级的财政支持、来自民众诉求的迫切程度等等。

现假设官僚A、官僚B、官僚C 就这三项进行投票表决,A提出“100单位市政道路、50单位森林防火、0单位城市环保”的项目,如果官僚B与官僚C要么“同意”,要么“不同意”,那么官僚A、官僚B、官僚C无法就以上三种公共物品的数量进行调整。如果使用“一致同意”的决策规则,官僚B与官僚C拒绝,那么该项目就无法通过。可以想见,如果官僚A主管的公共服务不能通过,那么官僚B与官僚C主管的公共服务能够通过的可能性也不会太大,因为官僚A可能不会配合通过。也可以这样理解,存在这样一种可能,即官僚A、官僚B、官僚C主管的相关公共服务均不能落地,这对三人来说显然是最差的一种决策结果。

因此,官僚B与官僚C的理性选择是“同意”,并在随后官僚B提出“0单位市政道路、100单位森林防火、50单位城市环保”,以及官僚C提出“50单位市政道路、0单位森林防火、100单位城市环保”的项目时,官僚A也将选择“同意”,以此作为对官僚B与官僚C接受自己项目的某种“政治回报”。

布坎南与塔洛克是这样解释互投赞成票的:“对于任何个别的投票者来说,所有可能的项目都可以按照他的兴趣强度来排列。如果他在某个其偏好很弱的领域接受一种与其愿望相反的决定,以便在一个感觉更为强烈的领域换得他所喜欢的决定,那么他的福利就能得到改进。因此,投票人之间的种种通过讨价还价而达成的协议能够使各方共同受益。”毫无疑问,官僚之间的互投赞成票从根本上说是对自身福利的有效改进。显然,官僚A、官僚B、官僚C的提案最终都将在数量上进行调整,而调整结果必然是三方共同认可的一个稳定均衡。

(二)简单多数

其次,我们来讨论更一般情况,分析简单多数规则。在这种情况下,官僚A、官僚B和官僚C只是决策层的三个官僚,而在这个决策层里还有其他官僚。即除了官僚A、官僚B 和官僚C,还存在官僚D、官僚E、官僚F等等。我们也可以将除官僚A、官僚B、官僚C之外的所有官僚作为一个官僚群体Z来考虑,假设Z的偏好为25单位市政道路、35单位森林防火、45单位城市环保。如果采取简单多数规则,那么官僚A、官僚B和官僚C为了形成多数联盟,会以互投赞成票的方式推动自己偏好的项目得到通过。引入官僚群体Z参与其中的情况,甚至“100 单位市政道路、100单位森林防火、100单位城市环保”的项目也有通过的可能,因为在这种情况下,官僚群体Z将被迫分担一部分公共物品成本。由此可见,官僚A、官僚B、官僚C以互投赞成票的方式使得项目获得通过的概率大大提高。

我们看到,无论是使用一致同意规则,还是使用简单多数(基于各方参与人具有偏好上的对称性的前提)规则,都实现了帕累托效率的结果。

在我国现阶段的政府实践当中,项目往往是以“一揽子”公共物品集的形式出现,开一次会议鲜有只讨论一件事的情况,所以很少会有“一事一议”的形式。“一揽子”公共物品集的决策过程,使得“互投赞成票”有了赖以生存的土壤,导致公共服务供给过度。这是由现代官僚制治理的本质决定的,是当代治理体系的一种普遍形式,我国也属于此种治理模式。它按照一定的法理契约,建立起一套韦伯式的官僚科层结构,通过去人性化、统一思想、层级制结构、制度化管理、组织分工、数据文牍、对公共资源的掌控,将官僚意志转化为国家治理实践。

但大型的官僚体制并非完美无缺,在缺乏有效监管的情况下,官僚也会异化,偶尔也会把自己的意志而不是国家或民众的意志体现到工作当中,简单多数规则尽管实现了帕累托最优,但依然是公共物品更倾向于供给过度。

综上所述,我们发现,无论政府项目决策过程使用一致同意规则,还是使用简单多数规则(基于如下前提:官员具有各自的偏好并且这些偏好具有强度上的对称性),只要存在官僚之间互投赞成票的现象,就可以实现帕累托效率。然而令人遗憾的是,实现帕累托效率的同时伴随着公共服务供给过度,以帕累托最优的表象掩盖其对公共利益的偏离,民主社会中的集体决策问题似乎没有完美解。

尽管许多官僚按照自己理解的方式自认为在服务于公共利益,但这并不等同于: 他们仅受个人私利动机的驱动,或者他们天然地就具有公共服务的精神。如果有一个合适的制度安排,那么,他们的私人动机将引导他们按照他们自己确信的公共利益行事,即便这些动机跟其他官僚的动机相似,即部分地源于个人利益。因此,公共利益是否真正被弘扬,主要取决于那些为实现公共利益的社会制度的设计和运行效率,也就是说,不该对官僚或者说对人有过高的不切实际的期望。社会本身不能确保,仅仅指派一些人服务于公共利益,而这些人就恰恰愿意提供服务。

政府难以克服对官僚激励不足的客观事实,集体决策模式下的公共服务供给会不可避免地造成公共利益受损,使供给陷入低效或无效。由此可知,在现有官僚集体决策行政模式下,打破政府垄断公共服务供给势在必行。

四、PPP 是公共服务供给超越官僚制的制度供给创新

早在400 年前,英国就以PPP 的模式处理市政污水,但其应用范围并不广泛。该模式真正兴起于政府再造运动,1970 年代后期,美国卡特政府利用营利性或非营利性社会资本提供公共服务。

社会资本参与提供公共服务的意义在于可以削弱传统官僚制下公共服务供给所造成的垄断权力,以及由政府特定政治程序通过的项目所造成的供给低效和无效。

纵观中外的PPP 实践,其优势在于:

首先,有效治愈政府低效。改革开放以后,我国政府规模不断扩大,权力不断扩张,公共服务供给也呈现多元化态势。尽管政府的初衷在构建公共服务均等化,然而对政府的抨击从来没有如此猛烈,改革的呼声日渐高涨。对政府的抨击来自以下三个方面: 一是政府机构过于臃肿,消耗了太多的公共资源; 二是政府干预的越位和缺位; 三是对官僚制的刻板印象导致我们认为以政府的传统方式提供公共服务必然导致平庸和无效率。引入社会资本可以带来管理模式的变革,更重要的是在一定程度上带来公共服务供给的效率革命,发挥1 + 1 + 1>

3的优势。PPP 凭借其得天独厚的协作优势和创新效应,在一定程度上可以提升供给效率、延伸公共服务供给、提高公共服务的质量、降低公共服务成本。PPP 是政府引进社会资本合作,高效提供公共服务的实践创新。

其次,缓解政府的财政压力。公共服务供给造成我国政府每年都要承担数目庞大的转移性财政支出。我们知道,财政收入的最大来源是税收,也可以是政府债。提高税率并不必然意味着提高财政收入,可能在短期内收入会有提高,但是长期来看可能会把企业逼走,将资本转移到税收相对低的国度,因而从长期来看,提高税率不但不能提高财政收入,有可能还会带来未来年度财政收入的锐减。政府债就是提前透支未来的钱,会给未来政府运转带来困难甚至是灾难。PPP 可以在一定程度上缓解财政压力,令政府在不增加税不增加债的同时,实现公共服务供给的优化。

第三,化解导致政府合法性危机的因素。随着工业社会、后工业社会的兴起,一些社会问题凸现出来,我国政府的政策议程已经无法回避公共产品服务与供给方面的捉襟见肘、逐年加大的贫富差距、严重失衡的人口年龄结构、居高不下的失业率等问题。政府经常会陷入失灵而不可自拔,表现出力不从心的疲态。此外,官僚机构本身正一点一点地蚕食政府的合法性。公共服务供给的对象是民众,公共利益源于共同价值的对话,而非个人利益的简单相加。政府应该与民众建立良好的互动和信任关系。民众呼唤政府改革的声音不绝于耳,特别是公共服务供给回归社会、回归市场的呼声日渐强烈。实现民众的有效参与,推动社会资本参与公共服务供给,在一定程度上能够增进政府的合法性。

第四,创新、包容地处理政府与市场之争。政府和市场要划清边界,让政府的归政府,让市场的归市场。如果政府管制是从公共利益出发,哪里有市场失灵,哪里就有政府相应的干预,这样的政府管制是我们需要的,也是市场机制无法取代的。然而官僚以及官僚组织的预算最大化、公共支出的大幅攀升、垄断低效的公共服务供给、公权对个人自由的侵犯、政府对市场的压制、社会正义的缺失、政府失灵等问题一直困扰着公共政策的制定者,政府无法解决如此多元的冲突。PPP 对此类问题的解决似乎更驾轻就熟,它在“准公共品”的概念之下,找到了政府功能与市场功能结合的新机制,使特定公共服务“有限排他”,可以弥补行政垄断和市场无序造成的不足。

对市场的信仰者而言,PPP提供了这样一种制度:社会资本进入公共领域,对社会资本的控制可以因合作而得到强化,还可以通过市场方式医治官僚制与生俱来的低效。我国政府引入社会资本参与公共服务供给,推动PPP,无疑是不容置疑的实践创新选择,在一定程度上终结了政府与市场之争。

五、结论

一直以来,根深蒂固的公私分野使得政府将社会资本排斥在外,折射出国家干预与市场机制分庭抗礼或各行其道的态势。传统上,我们将政府视为征税者和公共服务的唯一提供者,而随着时代的进步,现代政府承担的角色和支出责任越来越多。在这样的大背景下,矫治传统官僚制供给模式造成的供给不当、过度或低效,亟待社会资本参与其中。

发达经济体与新兴市场经济体的实践都表明,新公共管理范式有取代传统官僚制范式的发展趋势。伴随新公共管理运动方兴未艾的PPP,无疑为超越官僚制,提升公共服务供给效率提供了制度创新的基础。并且,PPP在实践领域的优势总体而言已经逐渐显现,是天然对接混合所有制改革和法治化制度建设的治理创新机制,也将推动国有企业改革的深化发展。我们认为,PPP是中国处于特定历史时期的不二选择,是政府充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻中国梦发展战略的客观必然要求。特别是对当代中国以“现代国家治理”为核心理念建成全面小康社会和实现“中国梦”伟大目标,向纵深推进行政体制改革和全面依法治国,PPP 具有不容忽视的重大历史意义。

(本文原刊于《学术界》2017年第7期,原题:“PPP 是公共服务供给对官僚制范式的超越——基于我国公共服务供给治理视角的反思”。原文署名作者:欧纯智、贾康。略去注释,正文经重新编辑,有一定删节,并由作者审定。)


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